中国职业教育政策解读 | 职业教育系列报告（三）

中国职业教育政策解读

回望创投圈的2019，“资本寒冬”可谓是贯穿始终的重要关键词之一。然而随着1993年以来的第四波政策红利，职业教育赛道被众多教育领域投资者及产业端赋予重望，有望成为下一个“风口”。职教行业未来市场体量预计可发展至千亿级别，其中政策的激励会是至关重要的环节。

产教融合的概念在我国最早于1993年国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》第一次涉及。后通过1996年颁布的《职业教育法》，第一次从法律层面对职业教育进行定义，初步设立了我国职业教育体系。20余年来，职业教育伴随我国经济发展初期至今，逐步体系化规模化。自2002年国务院发布大力推进职业教育改革发展的决定以来，职业教育可谓几经沉浮。历史上看来，2009年之后，职教招生及在校生数量逐年下降，技工求人倍率近些年一直维持在1.5以上，高技能人才求人倍率维持在2以上的水平。面对社会技术用工缺口逐渐增大、职教遇冷的严峻问题，2017年-2018年，国务院及教育部分别出台产教融合、校企合作政策，为产教融合制度开创了起点。

2019年2月，教育部发布“职教20条”， 为职教新政逐步出台拉开序幕，通知中将职业教育提高到“没有职业教育现代化就没有教育现代化”的关键地位，由此可见国家对职业教育深化改革之决心。

亟待转型，职教需摆脱的“中国式困境”

近年来，普高应届毕业生就业率走低与高素质技术用工缺口增大的矛盾持续存在，一定程度上已经成为制约中国产业结构升级的突出因素。若按照《职业技能提升行动方案》中，以技能劳动者的占比达到25%的要求进行估算，我国仍需新培养至少3,000万左右的新技能劳动者。中国现有中等职业院校10,340所，高等职业院校1,423所，大而不强、多而不精，是中国职业教育快速发展后的重要痛点，急需转型发挥其应有的作用，才可破局。

职业教育“低人一等”的社会地位

财政支持不足，职业教育教学质量不尽如人意。财政经费对职业教育的支持相对有限，以2017年为例，当年全年全国高等教育经费总投入1.1万亿元，其中高职高专教育经费约2千亿元，占比仅为18%，但高职高专学生占高等教育学生总数约70%。财政支持不足导致高职高专的办学条件及办学水平难以提升，教材陈旧、课程滞后，难以引入兼备理论及实践经验的优秀师资力量。技术人才的能力不足，是原有职业教育最重要的一大痛点。

其次，以往各地就业、落户政策整体偏向于普通高等教育，职业技术人才无法解决职业出路问题，亦与技术人才学习成果不足息息相关。企业需要高端科技型人才，现有职教水平无法满足企业要求，是我国高级技工缺口不能被满足的主要原因，普本学生不愿做，高职学生做不了，高职毕业无法顺利求职，也是学生不愿意选择高职的一大重要因素。

职业教育升学制度有待完善

中高职虽同属职业教育，但专业目录不统一，课程设置缺乏系统性和递进关系。就招生政策而言，通识教育比较强势，职业教育相对被边缘化。我国每年入读初中但初中未毕业的人数及每年初中毕业但未完成高中及中职教育的人数大约共有400万人，这400万人均是职业教育的刚需群体。但我国高职院校主要招收普通高中学生，中职升学招收指标占比不足15%。这样产生的结果是，每个层次的职业教育间都产生巨大断层，无法对职业人才产生连贯的高技能教育。

传统产业结构及职业教育的相互制约

我国大部分需要技术工人的传统行业利润偏低，基础技术工人能力有限、收入水平有限、人才发展渠道亦有限，导致职业教育整体吸引力不够。

伴随着工业4.0的到来，我国传统制造业逐步向数字化、信息化转型，转型后的基础技术工作已在原有水平上形成巨大革新，而相应的技术普及却没有在学校中进行传授。2020年，预计新一代信息技术产业人才缺口约750万人，以高档数控机床和机器人预计人才缺口300万人。正因为制造业面临着巨大的人才缺口，更凸显出职业教育使命之重，亟需根据行业及市场变化优化人才供给结构，精准对接重点领域人才需求。

原有校企融合仅停留于政策指引，实操中没有给企业带来明显的“好处”，尚未形成以市场机制为基础的利益共同体，致使企业办学和参与职业教育的动力不足。企业本身要经营、要纳税，单方面要求企业承担起教育职责，实际上是十分困难的。

开宗明义：“职教20条”，新职教时代的变革起点

“职教20条”共分为7大条、20小条，从制度设计到细则方案，针对职业教育的历史痛点对职业教育提出了全方位的改革设想。方案包含五大重点内容：

普通本科高校向应用型转变

推进高等职业教育高质量发展，职业院校教学条件基本达标，完善高层次应用型人才培养系统，促进一大批普通本科高等学校转型为应用型院校，建成50所高水平高等职业院校和150个骨干专业。

“双师型”教师队伍建设

自2019年，职业院校、应用型本科高校的专业教师招聘将更注重教师的专业实践能力，原则上将从具有3年以上企业相关工作经验并具有高职以上学历的人员中进行筛选，逐步停止从应届生中进行招聘。

目前我国职业院校专任教师133.2万人，其中，中职专任教师83.4万人，高职专任教师49.8万人。“双师型”教师总量为45.56万人，其中，中职26.42万人，占专任教师比例31.48%；高职19.14万人，占专任教师比例39.70%。计划到2022年实现“双师型”教师占专业课教师总数超过50%，分专业建设一批国家级职业教育创新团队。

启动1+X证书制度试点

“1+X”证书制度即“学历证书+若干置业技能等级证书”制度，计划自2019年起进行试点，主要在于鼓励学生在获得职业院校学历的同时，取得更多的职业技能类证书，提高技能本领，缓解社会结构性就业矛盾。

启动实施“特高计划”

即启动实施中国特色高水平高等职业学校个专业建设的重点计划，建设一批能够引领改革、具有中国特色、能支撑社会发展的高等职业学校和骨干专业。

建设多元办学格局

通过5至10年的时间，将职业教育下个政府统筹、社会多元办学的格局进行转变，由规模扩张向提高质量进行转变，鼓励社会企业参与，建成特色明显的专业教育，以激发职业教育在于企业的融合中迸发活力。

强调法律高度：凸显职教地位，明确参与角色

2019年12月5日，教育部就《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》公开征求意见。法案将“职业教育体系”作为第二章内容，紧跟在“总则”之后，足见其重要性，未来相当长的一段时间内，职业教育体系建设将成为职业教育改革发展的重要任务之一。

提升强化职业教育治理体系。就外部管理机构，将“国务院职业教育工作部际联席会议制度”上升到法律高度，赋予其统筹全国职业教育工作和决策的权利；建立“国家职业教育指导咨询委员会”，指导后续职业教育考核、评价的开展。就学校自身内部管理，要求职业学校设立“理事会”作为学校的咨询监督机构，参与学校管理。另外，学校及社会培训机构应当建立教育质量评价与保障制度，吸纳企业参与评价，并及时公开相关信息，接受社会监督。

明确对企业参与职业教育的奖励。修订草案新增提出国家建立产教融合企业的认定制度。关于行业企业职业教育责任的明确，是本次修法的重大进步，在要求行业企业承担职业教育责任的同时，也给予了相应的经济利益补偿。企业举办职业教育符合条件的，可以按投资额相应比例抵免教育费附加和地方教育附加。对把深度参与产教融合、校企合作、且具有带动引领示范效应的企业，应予以奖励。

打通职业教育发展通道。明确自下而上、从义务教育到专科、本科的职业教育体系框架，同时推进中高等学历职业教育的贯通培养，实行弹性学制。

落地细则：后续细则逐步落地，提供企业更多参与激励

年初的“职教二十条”开宗明义，提出“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位。”而职业教育的核心无疑是产教融合，痛点则是产业一端企业参与职业教育的积极性不够，教学一端学校能力不够动力不足。对此，后续政策不断细化落地，对双方都拿出了份量很重的激励措施。

对学校端

培训规模扩大。支持职业院校开展补贴性培训，扩大面向职工、就业重点群体和贫困劳动力的培训规模。在院校启动“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点工作。

绩效考核倾斜。在核定职业院校绩效总量时，向承担职业技能培训工作的单位倾斜。允许职业院校将一定比例的培训收入纳入学校公用经费，学校培训工作量可按一定比例折算成全日制学生培养工作量。职业院校、应用型本科高校校企合作、技术服务、社会培训、自办企业等所得收入，可按一定比例作为绩效工资来源。

“双师”培养路径明确。建立新教师为期一年的教育见习与为期3年的企业实践制度，通过跟岗访学、顶岗实践等方式，重点培训青年骨干教师。实施职业院校教师团队境外培训计划，每年选派1000名教学创新骨干教师赴德国等国家学习国际“双元制”职业教育先进经验。

技能教师待遇保障。职业院校在内部分配时，应向承担职业技能培训工作的一线教师倾斜，保障其合理待遇。校企合作相关工作可按照一定比例纳入绩效工资。教师依法取得的科技成果转化奖励收入不纳入绩效工资，不纳入单位工资总额基数

【58产业基金观点】职教法案意见征询稿、职教“双师型”教师队伍建设改革实施方案及其他相关细则中，均提出了对职业教育教师的理论+实践能力持续培养，计划设立教师培训基地，加强专业化教师培养培训；具备条件的企业经营管理人员、有专业知识技能的人员，经过相应的教育教学能力培训，取得教师资格，可以担任职业教育专业教师；鼓励行业企业共同参与职业教育教师培养和培训。目前，教师类培训主要集中在教师资格证培训上，未来有望通过与企业合作，向职业教育教师职后培训拓展，有机会通过横向行业知识图谱积累及教师流量积累形成领域内龙头企业。

对企业端

鼓励社会培训和评价机构开展职业技能培训和评价工作。支持第三方培训和评价机构建立同业交流平台。民办职业培训和评价机构在政府购买服务、校企合作、实训基地建设等方面与公办同类机构享受同等待遇。

落实职业培训补贴政策。对高校毕业生和企业职工按规定给予职业培训补贴。符合条件的企业职工参加岗前培训、安全技能培训等技师培训，按规定给予补贴。职工参加企业新型学徒制培训的，给予企业每人每年4000元以上的职业培训补贴，由企业自主用于学徒培训工作。

中央及各地方政府支持

整体资金支持力度增加。地方各级政府将一定比例的就业补助资金、地方人才经费和行业产业发展经费中用于职业技能培训的资金，以及从失业保险基金结余中拿出的1000亿元，统筹用于职业技能提升行动。企业要按有关规定足额提取和使用职工教育经费，其中60%以上用于一线职工培训，可用于企业“师带徒”津贴补助。对企业职工教育经费实行减税政策。有条件的地区可安排经费，对职业技能培训教材开发、师资培训、教学改革以及职业技能竞赛等基础工作给予支持，对培训组织动员工作进行奖补。

地方培训补贴调整自主性增加。对企业开展培训或者培训机构开展项目制培训的，可先行拨付一定比例的培训补贴资金，具体比例由各地决定。符合条件的劳动者在户籍地、常住地、求职就业地参加培训后取得证书（职业资格证书、培训合格证书等）的，按规定给予职业培训补贴，原则上每人每年可享受不超过3次，但同一职业同一等级不可重复享受。各级别地方政府可分别在规定的原则下结合实际对补贴标准或渠道进行适当的自主性调整。

【58产业基金观点】今年10月，国家发改委印发《国家产教融合建设试点实施方案》，落地首批20个试点城市，尝试推行具体产教融合型城市及财税配套政策。试点企业兴办职业教育，符合条件的投资，按规定投资额30%的比例抵免当年应缴教育附加和地方附加。取得显著成效的试点企业，可纳入产教融合型企业认证目录。据笔者及团队了解，政府激励措施主要采用“办公/教学用地+税收+补贴”的组合方式，鉴于目前处于政策落地探索期，审批产教融合“1+X”项目的标准认定、补贴筛选标准等实操性标准尚不明朗，激励发放相对谨慎。初期摸索阶段过后，有望于2020年中后期形成成熟标准，届时拥有标准化教研体系、高效渠道管理能力的职业培训机构将更有机会快速打通与头部企业的合作，通过复制标准化合作模式获得市场份额。

新政策指引下的几种典型校企合作案例

企业新型学徒制

江苏省：企业新型学徒制工作实施方案

学徒制度目前已被纳入职教法案意见征询中的新增条款，明确说明国家鼓励推行学徒制，企业与职业学校联合招生的，应以工学结合的方式进行培养。招工即招生、入企即入校、企校双师联合培养。企业新型学徒制主体是企业，培养对象是与企业签订一年以上劳动合同的技能岗位新招用和转岗等人员，院校则是参与，不仅课程都是按照企业的需求来，更重要的是，“对企业来说，新型学徒本身就已经是企业员工，归属感更强。采取弹性学制，鼓励学徒利用业余时间分阶段完成学业，按照平时车间学、周末课堂学，并辅助以上线学习的原则安排课程。对学徒来说，在学习培训期间，企业正常计发工资，拿到资格证后还有工资提升的机会。对于企业导师来说，尽管增加了工作量，但企业会给予一定的带徒津贴，并且通过考核的导师有评优评先以及职称评定等方面的倾斜，因此积极性也较高。人社部及财政部对开展学徒培训的企业按规定给予每人每年4000-8000元不等的职业培训补贴，能解决60%企业原有培训成本，原本即便没有补贴，企业还是要培养技工，所以政府补贴能覆盖一部分对企业来说自然是好事。

“双师”技术教育实训合作制

中铝集团：帮助职教教师提升实践能力

集团为相关专业院校的专任教师提供实践教学能力的基地，企业配备专门的技术人员对接专任教师，主要采取三种方式提升教师的实践及教学能力：（1）利用寒暑假进企业实践。专任教师利用寒暑假进集团各成员企业实践，每期时间原则上不少于一个月；

（2）利用业余时间进企业实践。教师利用业务时间走进企业，对新工艺、新设备、新方法进行实地考察学习；

（3）带着课题到企业实践。学校可聘请公司技术骨干为学院技能导师、客座教授，与学院的专任教师共同探讨人才培养计划，共同进行课程开发。

第三方社会机构职业教育培训平台

采贝教育：通过搭建企业内训系统为在职人员提供线上继续教育

立足于“大能源+大交通”行业，联合行业头部企事业单位，共同梳理构建垂直行业知识图谱及课程内容，挖掘企业知识，构建体系化培训内容，实现知识管理智能化及人与知识精准匹配，完成技能进阶搭建企业人才库，帮助企业精准选拔用工人才。通过“互联网+”手段，为员工提供图文、拍摄、动画等形式多样的培训内容，帮助实操经验欠缺的新员工快速掌握职业技能，帮助有工作经验的员工实现转岗培训及新技术继续学习。截至2018年初，已经实现近800家企业合作，平台上线5.3万门课程。作为第三方社会培训机构，参与多个行业职业标准修编工作，包括中国城市燃气协会职业标准修编工作、交通运输部城市轨道交通系统认证体系与实施方案研究等。

【58产业基金观点】我国职业教育政策的制定和落实仍处于教育部和人社部双部门共同管理的情况，主管部门的权责划分仍在进一步落地中。目前，本轮政策的密集出台仍以就业、民生为导向，政策倾斜及补贴发放方向仍以就业为导向进行，因此会出现很多“技能提升、转岗再培训、失业再就业”等机会。另一方面，据笔者及团队了解，在高职、本科等层面，民促法落地细节会在近期落地，届时盈利性机构将有更广阔的自主经营权，同时其资本路径将更加清晰。

作者：58产业基金 徐子珺、张腾

来源：猎云网