美国大选之时，气候问题再成话题焦点

11月4日，就在美国新一届大选开票第二天，一则“美国正式退出《巴黎协定》” （以下简称“美国退约”）的消息再度激起全球关于气候问题的讨论。美国退约的动议自前任总统唐纳德·特朗普在2017年上任之初便已提出，终于在换届之时敲下了定锤。这一消息既让我们为全球气候治理的坎坷之路感到唏嘘，也让全世界更加关注美国大选的结果会给未来的气候治理走势带来怎样的影响。

《巴黎协定》是继《京都议定书》后最重要的全球气候协议，对国际气候变化的谈判走势，以及全球气候治理新模式的发展具有关键性引导作用。中美两国自2014年起开展气候双边合作，为《巴黎协定》的形成与生效奠定了重要基础。但在美国前总统唐纳德·特朗普上台后，美国政府在气候问题上的立场愈发消极，相关气候政策全面倒退，并于2017年6月1日宣布退出《巴黎协定》。但根据《巴黎协定》的程序要求，美国要等到2019年11月4日才能向秘书处发出书面退约通知，并在发出退约通知起一年期满时正式退出。因此，直到近日，在气候议题上已消极多时的美国才正式退出《巴黎协定》。

乔·拜登，美国前副总统、2020届总统大选民主党候选人，曾在竞选期间承诺，一旦当选，他将在上任第一天签署行政令，宣布美国重返《巴黎协定》。目前，拜登已率先在此次大选中得到270张候选人票，但美国的气候政策能如他所承诺的重回巅峰吗？国际社会还能期待美国担当全球气候治理协作强大且稳定的支持者吗？气候议题能成为中美两国合作共赢的新一轮契机吗？

预判美国未来的气候政策走势需要充分理解美国的政治经济和多方博弈关系。昆山杜克大学环境研究中心曾在国家自然科学基金委员会的支持下开展应急项目研究，分析美国多变的气候政治对全球气候治理的影响以及我国的应对策略。在新的国际形式下，此项研究可以帮忙我们更好理解时下复杂的美国政治与国际气候治理格局，并对不同竞选结果下的美国气候政策和全球局势做出合理预判。

特朗普政府的退约逻辑

特朗普政府的“退约”决定是一个多方参与的政策博弈产物。“留约”派和“退约”派在白宫内外相互对立，并通过直接或间接游说的方式影响总统的“退约”决策。白宫内，以白宫高级顾问Ivanka Trump、Jared Kushner和前首席经济顾问Gary Cohn为首的“留约”派，同以原白宫首席战略师Steve Bannon和前环境保护署署长Scott Pruitt为首的“退约”派相互对峙。白宫之外，苹果首席执行官Tim Cook与特斯拉首席执行官Elon Musk均与Trump约谈，请求总统做出“留约”决定。在多方游说的作用下，特朗普最终宣布退出《巴黎协定》，并采取了一系列消极气候治理行动。该决策的产生不仅出于特朗普本人的气候变化怀疑论立场，同时还基于共和党自里根时期以来一贯的反气候变化立场、短期利益下“美国优先”的治国理念以及维系政治支持的需要。

首先，消极的气候立场符合共和党政府反气候科学的党派立场。环境保护和气候治理要求政府干预市场，这与共和党的保守主义价值观相左。以加尔文神学思想为根基的传统保守派意识形态是阻碍美国强化气候管制，参与全球气候治理的根本性原因。2017年的民调显示美国仍有34%的人口秉持传统的保守派思想。

其次，退出《巴黎协定》是特朗普“美国优先”治国策略的一种体现。在2017年6月1日的玫瑰庄园演讲中，特朗普以“保护美国公民利益”为由宣布退出《巴黎协定》，他声称“巴黎协议就是劫富济贫，把美国的财富分给其他国家”。《巴黎协定》属于典型的多边机制，基于“全体一致”的合作原则，小国在多边机制中较易获得话语权，而大国往往需要承担更多的援助压力与减排责任。美国作为最重要的发达国家与全球第一大经济体，常在多边博弈中受到“负责任大国形象”的约束与限制，扮演领导者与援助者的角色，难以获得最优议价结果。因此，对于特朗普政府而言，争取“难以为美国赢取短期经济利益的”全球气候治理领导力“得不偿失”。

第三，气候治理去管制旨在维护利益团体，稳定关键选民。石油、煤炭等化石能源企业是特朗普以及共和党重要的利益团体。特朗普内阁中的多位成员均与化石能源行业关系密切。美国环保署署长普鲁易特在之前任职俄克拉马荷州检察长期间就曾起诉过环保署不下十四次。严格的气候管制将阻碍化石能源产业的发展。因此，包括“退约”在内的气候去管制是维护利益集团的一种行为。另外，特朗普把美国公民的失业、收入减少等问题，工厂废弃和生产力下降等问题均归咎于《巴黎协定》。通过援引反气候变化智库国家经济研究协会的报告数据，特朗普声称“到2025年美国会失去270万个工作”，造纸、水泥、钢铁、煤炭和天然气行业将大幅减产，“国民生产总值将下调3万亿美元”。特朗普的“退约”行为是在向选民示意他将通过化石能源行业的去管制来保障就业率。据统计，以煤炭为主要产业的怀俄明州有70%的选民投票给了特朗普，稳住选举基本盘对后期选举有积极作用。

美国气候政治的反复性及其战略含义

美国“三权分立”与“两党制”的政治体制使美国存在一个多主体、多轮回的政策博弈过程。共和党与民主党的政治理念差异与执政党的轮替决定了美国气候政策的反复性。其实，退出《巴黎协定》已不是美国第一次在全球气候议题上出尔反尔。《京都议定书》时期，克林顿政府虽然已于1998年代表美国签署《京都议定书》，但却迟迟未递交给国会批准。等到小布什于2001年上台后，美国直接宣布退出《京都议定书》，使其还未生效便已陷入僵局。美国退出后，伞形国家*应对气候变化的立场也随即转向消极，排放大国俄罗斯于2004年底才勉强加入《京都议定书》，导致该协定于2005年2月才得以生效。

但值得注意的是，“两党制”、“三权分立”的政治体制虽然可能导致美国政治力量的分裂，但同时也可为美国明确的利己主义决策提供掩护，使美国占据气候治理的国际博弈优势。“退约”也可以看作是美国的一种战略后退。

长期以来，美国政府的外交政策均是以美国国家利益的最大化为准则，但往届政府通常将美国的国际话语权视为一种“软实力”，十分注重其在国际社会中的形象与影响力。而美国此次的退约行为，以及特朗普的“美国优先”策略则更加关注外交政策的短期利益而非长远目标，认为多边机构协调效率过低，更倾向于通过双边渠道直接解决问题。“退约”虽然可能造成国家形象的损失，但从短期来看可以增加产业竞争力，带来更强的议价能力。分权治理的政治体制为美国反复的气候治理态度提供了合理化背景。因退约造成的国际形象损失可在政权轮替时归咎于党派或个人行为，使美国在重返气候舞台之时继续维持国际形象并掌握博弈优势。

这种靠“两党制”掩护的战略后退在气候议题上表现为减少国际气候资金供给，放松甚至放弃减排目标，从国际气候治理的“领头羊”变身成为“搭便车者”；在经济议题上则表现为挑战世界贸易组织，提倡美欧零关税自贸协议，引爆中美贸易战；在安全议题上表现为减少集体防务开支，绕开六方会谈，就无核化问题与朝鲜直接谈判；在卫生议题上，表现为在新冠疫情后退出世界卫生组织。因此，“两党制”的政治体制为美国气候政策的反复性提供便利。即使拜登胜选，也不能指望美国可以成为全球气候治理中的长久伙伴。

用全面的视角看美国气候政策

在美国这样一个“联邦制”国家，联邦政府的行为只是美国的一个侧面，分析美国的气候政策，还要关注次国家层面的行动。

随着国家在气候治理方面利益制衡与行政效率局限性的日益凸显，以州和城市为代表的次国家行为体开始在美国的气候行动中发挥重要作用。

在美国民主制度的背景下，各州保留其自身的立法与执法权，其发展战略的制定具有相当的灵活性，不受联邦决策的制约。在特朗普政府宣布“退约”后，大部分次国家行为体仍然坚持其应对气候变化的承诺，甚至提高力度以弥补联邦造成的“减排缺口”。

与联邦政府相比，次国家行为体具有几方面突出优势：首先，各州及地方聚焦自身发展的优势和问题，将气候行动与其他领域的需求结合，倾向于采取相对高投资回报率的减排措施。例如，为了应对空气污染问题，部分州采取了严格的尾气排放标准，鼓励科技创新，提高能源使用效率，此类行动对降低温室气体排放和减缓气候变化也具有十分显著的协同效应。

其次，各州及地方在行政决策上的灵活性和工作效率更高。由于政策的设计、听证、审议周期较短，利益制衡和党派分化相对较弱，各州及地方更易于推进更有雄心的行动方案。加州的《全球气候变暖解决方案法（AB32）》是美国第一部旨在长期解决气候变化问题的法案，打破了美国国内零气候立法的僵局。

第三，各州作为联邦和地方的联系纽带，集统筹协调与责任落实于一体，可以作为创新政策的实验基地。俄勒冈州早在1997年就开创了气候信托工具，是碳金融工具的先行者之一；加州于2012年启动碳排放权交易市场，1年后交易规模已达到14亿美元，并于2014、2018年实现与加拿大魁北克和安大略的碳市场连接。各州在气候变化领域的试点行动不但满足了本州的低碳转型需求，同时也为其他地区和国家整体的减排政策改革与创新积累了重要经验。

另外，市场的力量也不容小视。经过奥巴马政府8年的努力，可再生能源等新能源行业逐步崛起，美国市场已形成较为明显的低碳化发展趋势，应对气候变化的基本认知已具有扎实的国内基础。许多企业主动开发清洁能源技术、提高能源利用效率、降低能耗，这部分既有投入和努力不会因气候政策的调整而轻易放弃。

美国退约后，中国的风险与行动

美国政府宣布退出《巴黎协定》后，全球气候治理面临严峻挑战，世界开始将目光转向中国。美国后退形成的全球气候领导力空缺对中国而言既有机遇也不乏挑战。美国“退约”后，实现2℃温控目标的“全球碳预算”进一步缩紧，包括中国在内的《巴黎协定》各缔约国将面临更大的减排压力。即使在美国未“退约”的情况下，各国的国家自主贡献减排力度已经整体偏低。联合国环境署的研究显示，各国针对2030年的“国家自主贡献”承诺只能覆盖《巴黎协定》温升目标所需力度的1/3左右。

美国退约给中国带来的挑战还体现在产业竞争力上。中国制造业在全球价值链中自下而上攀升，使中国与欧美等发达国家在全球价值链中的分工关系由“纵”转“横”，竞争性产业重叠范围不断扩大，逐渐形成产业内摩擦的常态化趋势。与欧美发达国家相比，宽松环境管制下形成的低生产成本始终是我国制造业产业的比较优势，但在特朗普退出《巴黎协定》，中国气候治理压力倍增的情况下，这一相对优势可能消失甚至逆转。

面对美国退约带来的重重阻碍，中国仍然坚守多边机制，坚定气候治理决心不动摇。今年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话，宣布中国的二氧化碳排放将力争于2030年前达到峰值，并争取在2060年前实现碳中和，充分体现了中国作为负责任大国的担当。随后，日本新任首相菅义伟也在10月26日宣布日本将于2050年前实现碳中和。再加上欧盟曾在2019年发布的《绿色协议》中许诺要在2050年实现境内碳中和，美国已成为唯一没有制定碳中和目标的主要二氧化碳排放国。拜登当选后，面对目前仍以共和党为主的参议院，以及以6-3比例右倾的司法机构，美国的气候治理之路将走的极为艰难。

前路如何，让我们拭目以待。

*伞形国家：伞形国家集团是由美国主导的松散的非欧盟发达国家谈判联盟，于1997年《京都议定书》通过后形成，一般包括美国、澳大利亚、加拿大、日本、新西兰、挪威、俄罗斯联邦和乌克兰等国家

致谢：特此感谢国家自然科学基金委员会对该研究（国家自然科学基金应急项目#71771010）的大力支持。该研究项目组成员包括张俊杰（项目负责人）、刘冬惠、夏侯沁蕊、黄紫婷、何浏阳、杨晓悦彦、李硕、王振轩。

文章来源：昆山杜克大学环境研究中心

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