浅论新时期长江航运的法律保护

　　论文关键词：长江航运 立法 制度
　　论文提要：我国长江航运的航道是国家重要战略资源之一，其的出台决定着这条黄金线路的优势利用问题。而长江航运就其上来讲，目前航运管理牵涉线长、面广、点多、难度大，亟需出台相关法律，以提高航运管理部门执法的权威性和有效性。否则，目前用于长江航运日常维护管理的法规，在没有其他部门法的前提下，执法的权威性失去了意义。本文在有关长江航运“龙头法”欠缺的情形下，浅谈法制如何对长江航运起到“保驾护航”的作用，加快长江航运立法进程，为长江黄金水道建设创造一个良好的法制作出重点论述。

　　
　　一、 长江航运进行立法的必要性：
　　（一）长江航运发展面临的严重危机：
　　１、长江航道自然条件复杂，治理难度大，建设任务重。长江是世界级的大江大河，流量大，输沙量高，上中下游航道条件差别较大，治理难度举世公认。下游航道特别是南京以下航道，江面宽阔，来水来沙量大，主要碍航水道如福姜沙、通州沙、白茆沙等水道治理工程技术复杂，难度高，工程量大，航道治理工程还需与河势控制工程相结合，不能适应沿江发展对深水航道向上延伸的迫切要求。受经济发展水平限制，个别桥梁设计对长江水运发展估计不足，大型船舶江海直达范围受到制约。中游航道浅滩变化复杂，枯水期碍航较为突出，尤其是荆江河段两岸崩塌严重，河势尚不稳定，历史上一直是水利防洪的重点控制河段，实施航道治理的限制因素较多。受三峡枢纽建成和运行影响，河床和航道演变规律有待重新认识，目前以实施局部河道治理和控导工程为主。上游航道（重庆以上）和主要支流航道等级偏低，不能很好地适应流域经济发展需要。
　　２、三峡枢纽船闸通过能力不能适应水运快速发展的需要。上世纪80年代，有关单位对三峡枢纽通过能力做了大量论证工作，预测2000年三峡船闸单向下水货运量1550万吨，2030年为5000万吨。随着西部大开发战略的实施和三峡枢纽蓄水成库后库区航道条件的极大改善，带动了上游水运跳跃式发展，三峡断面水运量大上世纪80年代初的347万吨（下水258万吨）发展到2004年的4300万吨（下水2900万吨），增加了10倍多，大大超过当年论证预测的水平。受三峡船闸通过能力限制，不得不采取翻坝转运措施，翻坝货运量超过870万吨，增加了综合运输。预计2010年、2020年三峡断面水运量分别达到6000万吨和1亿吨以上，三峡枢纽通过能力不足的矛盾更为突出，将影响长江上游水运的进一步发展。
　　３、港口综合能力还不适应经济发展和对外开放的需要。受多年计划经济影响和自我发展能力制约，长江干线内河港口功能单一，结构不尽合理，缺少专业化码头泊位，部分港口化程度较低，多数处于提供简单装卸服务的较低发展阶段，尚未形成地区综合运输枢纽和物流中心，对地区经济发展的带动作用有待提高，对港口及岸线资源的管理亟需加强。
　　４、长江水运企业集约化程度不高，传统的水运还不适应经济发展需要。随着改革开放和市场经济体制的建立，长江水运企业经营主体有了较大改变，民营企业和个体船舶大幅增长，但普遍存在船舶平均吨位较小，经营分散、管理水平与服务质量不高和安全性能较差的问题。长江水运行业管理队伍过于庞大，管理成本高，存在多头管理、执法不规范和重复收费问题。长江水运行业管理手段较为薄弱，存在缺位和不到位的问题，管理人员综合素质和服务理念需要提升，水运法律法规体系尚需健全。
　　（二）国外江河航运管理的立法经验及对我国借鉴的必要性：
　　在国外大河开发以及航运管理经验中，水环境问题、水资源危机严重的问题、以及水事矛盾协调困难的问题，促使世界上越来越多的国家采用立法的方式进行有效管理的模式。从国外先进得江河航运管理的立法经验来看，总的来说是采用以下三种方式解决航运管理的立法问题。
　　1、采用国际条约的方式解决航道途径不同国家的矛盾；比如美国与加拿大签订的《哥伦比亚河协定》，印度和巴基斯坦的《印度河条约》就是第一种方式来解决矛盾。
　　2、航道分属各流域管辖区域分别立法；比如欧盟的内河航运法制体系就是由欧盟委员会立法、各流域委员会立法以及各成员国立法三个层次构成。在各个成员国之间立法有所区别。比如美国的河流开发与水资源管理的主要机构有陆军工程师团、垦务局、田纳西流域管理局（TVA）、部水土保持局、局、直属联邦的环境保护局。而遇到统一问题的时候，则必须克服机构重叠、职能交叉、水事协调难；协调各部门之间的突出矛盾；协助中央政府（联邦政府）对重大问题做出决策，建立完整的法律体系。而有些国家为了克服“统一”的问题、解决矛盾也设立过中央一级的咨询性或协调性机构。像美国在1965年根据水资源规划法案，成立的水资源委员会（现已撤销）。另外还有我国1988年成立的全国水资源与水土保持工作领导小组以及日本的国土厅等等。有些国家没有流域管理机构的河流则采取相对的集中管理。例如英国的德泰晤士，当地的泰晤士河水务局主要职责就包括该河流的一切职责。如水资源规划、水资源管理、水质、农田排水、渔业和以及管理等。而法国的罗纳河公司的职权曾受到严格限制，主要是干流的发电、航运与灌溉，以及流域的环境管理。