关于校园安全立法的内容结构及其属性新论

　　［论文摘要］校园安全立法的重要性、紧迫性由于新近的喋血事件再次引发的关注。而校园安全立法之所以在实际立法进程中未被列为一个现实的立法项目，究其原因，一是缺乏目标导向及其综合立法的立法思维和方式；二是因为缺乏对于校园安全立法内容结构及其属性的正确认识。应当看到，在目标导向下的以问题为对象的综合立法方式中，校园安全立法的内容结构及属性上分别有着警察法、法和社会法的三重属性。由此，不应拘泥于校园安全立法的单一部门归属，而应该将上述三个方面的内容有机统一起来，整合成为校园安全立法的应有构成。

　　［论文关键词］校园安全立法 综合立法 警察法 教育法 社会法
　　
　　自1999年以来，校园安全立法即作为一个人大代表不断吁请的重要立法动议，遗憾的是期间在有关部门调研之后，认为校园安全立法之可能规定的有关内容已经或者分别可以由《》《未成年人权益保护法》《教育法》《教师法》等进行涉及，这样，校园安全立法难以有一个确定的部门归属，教育法自身又难以全面涵盖，因此，立法难度较大，不宜开展。而现实中的残酷、喋血事件，又再次向社会提醒校园安全的保障和维护的重要性、紧迫性。
　　为此，我们不禁要思考：校园安全立法应该以何种立法思维和立法方式加以把握和对待？校园安全立法的内容结构及其属性有哪些？其相互关系是怎样的？应该如何加以对待和协调？对此，本文尝试引入并统合成为“问题导向的综合立法”的思维与方式进行分析，并尝试由此提出校园安全立法的内容结构及其属性的新的认识，以就教方家并推动校园安全立法的理论研究的深化和现实进程的发展。

　　一、校园安全的立法思维和立法方式

　　校园安全，即各级各类学校作为社会教学机构的安全状况的简称。校园安全既是指全体师生员工人身、财产、安全以及教学、科研、和对外交往所必须和呈现出的稳定秩序和健康状态，又是指校园作为空间、生活空间和空间自身的有序性。
　　校园安全问题，不仅是校园围墙以内的“单位形态”的局部的、一般的安全秩序问题，而且是通过其作为公共事业单位、作为联系千万个家庭的子女健康成长的节点，是特殊的公共安全的焦点问题。因此，要特别针对社会中的这一个特殊领域和组织进行专门化的安全立法，就显得尤为必要。加之于我国长期以来在儒学思想的影响下，学校作为孩子们成长的摇篮往往是受到尊崇和敬畏的地方。但是在社会转型时期的矛盾凸显，社会受剥夺感相对较重的弱势人员将其报复社会、戕害他人的矛头指向了学校及其中更为羸弱的孩童，使校园安全形势严重恶化，因此，校园安全立法势在必行。
　　但是，要将其作为一个实际的具体的立法实施项目，所面临的一个困扰就是，在哪种意义的部门上提议《校园安全法》，并以此设计其“执法体制”？时值我国由法律体系的初步创立阶段，转而进入到法律体系的完善充实阶段，这样就有了以下的可能和条件，即将立法者的注意力从一个个法律部门的“骨骼式”的法律文件转而移动到在其平台上的“器官式”，即集成性的具有某种专属功能的法律文件的供应上。可见，针对的问题以及立法的进程均同时需要聚焦于特定的问题域的立法项目的破解，这是一个新的挑战。这突出地表现在校园安全立法上。
　　由是观之，“问题导向的综合立法”成为有效解释和有力支持该类型的立法项目得以开展的立法思维及其相应的立法方式。“问题导向的综合立法”是笔者综合有关立法理论和经验所提出的一种立法形态。第一，在主观上，“问题导向的综合立法”是以完整的社会问题、多维的诱因分析、综合的治理方案、预评估的制度收益而推导出的法律规范的综合化的内在和思维顺序。第二，在客观上，起点和归宿在于“问题导向”的“综合立法”方式是指“立法机关在审议法案时，为了整体达到一个立法目的，将原本散布在各个法律内的有关规定，加以放在一个法律内修改或增订。相关具体制度在性质上可能并不相同，例如有的是实体法，有的是组织法，也有可能是救济法的规定”。校园安全自身的广泛性和综合性，只有这样的立法方式才能够与之相适应。
　　具体到校园安全立法，就要始终围绕和针对校园安全的诸多影响因素，特别是把握其中的关键症结所在，本着“社会治安综合治理”的理念，选取和给出行之有效的各种相互关联的举措，并使之成为相互辅助、协调共生的法律规范，而不是将其割裂地安置在不同的立法项目和规范性法律文件中。这样无疑能够明显地加快校园安全立法的进程，同时，能够集中配置立法资源、增强法律规的实效性。

　　二、校园安全立法的三类内容构成

　　（一）校园安全立法内容的警察法部分
　　在校园安全方面，首先是在公共安全保障资源的配置方面对于各级各类学校在以往基础上的进一步投入。这样，警察法的部分就成为其中不可或缺的内容。警察法，并非仅仅是作为公务员法的特别法的、规定警察这种特殊职业类别的人事法律法规，而是警察法的简称，即治安行政法或者公安行政法的传统称谓，是以规范国家警察力量维护社会治安秩序的组织结构、职权范围、行动方式、损耗、纠察督导等的法律规范的总和。
　　就我国现有的状况中，以《高等学校内部保卫工作规定》（试行）为例证，一方面在警力支援方面是明显不足的，另一方面是警察调配体制存在相互牵制的不利局面。由此，反观一些法制相对完备的国家，则首先是加重校园安全立法中的警察法的部分。第一，明确警察机构和人员的校园安全保障岗位和器具配备，比如日本、美国、韩国和欧洲一些国家。在日本，《学校安全法》草案（第二稿）第一章总则部分提出建立“学校安全职员”制度。在美国，1990年9月19日，布什总统签署《校园安全法》，以联邦法的形式使校园安全保卫工作有了充足的法律依据，正式确认了校园警察制度，确立了校园警察的法律地位，对校园警察的工作要求、执法权力、授权标准都作了明确的规定。第二，明确警察安全保障制度，比如美国的安全服务制度、安全评估制度、危机应对演练制度等。第三，明确警察与有关方面的协力关系。日本的《学校安全法》草案（第二稿）第二章提出国家应设立一个“学校安全基本计划审议会”的机构，负责策划制订基本计划和国家级的学校安全政策，设定学校安全的各项基准等。第四，明确警察机构接受来自学校、家长等的检查和反馈。这方面比较典型的是美国的董事会领导下的校长负责制，以及校外监督委员会对学校、校园警察等进行监督，提出意见建议。