长江流域入河排污口监督管理问题的探讨(1)

摘要：入河排污口监督管理办法包括对入河排污口的设置、变更的审批原则、审批程序、监管体制及制度等方面。新水法颁布实施前，入河排污口的监督管理是水资源保护工作的一个盲区，但《长江片水资源保护规划》及《长江片水功能区划》规划水质及总量管理目标的实现，入河污染物控制量及削减量等指标最后都要落实在入河排污口上，所以对入河排污口有效的监督管理是规划及区划实施的重要保障。依照新水法授权，对入河排污口进行监督管理是水利部门没有系统开展过的开创性工作，没有现成的理论和方法可以遵循，在今后的工作中要逐步建立完善其监督管理的法制建设、科技标准建设、执法队伍建设，形成系统完整、公正高效的监督管理体系。 

关键词：入河排污口 监督管理 水资源保护 长江口 

　　《中华人民共和国水法》经第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于２００２年８月２９日修订通过，江泽民主席以７４号主席令正式颁布，自１０月１日起施行。这是我国水利事业一件具有里程碑意义的重大事件。《水法》充分体现了近年来党和国家的治水方针、政策，突出了水资源保护，体现了我国治水思路的几个根本性的转变，即从忽视水量和水生态保护转变为生活、生产、生态用水统筹兼顾，从以被动的监测转变为以功能区划监督管理为核心的主动管理，从污染源的区域分散控制转变为以功能区为单元的流域总量控制管理，从水利行业化管理转变为资源社会化管理。《水法》确立了江河、湖泊的水功能区划制度及排污口管理制度。新水法的颁布施行为水资源保护工作提供了法律依据，也对水资源保护工作提出了更明确的更高的要求。
　　对入河排污口进行监督管理是水利部门没有系统开展过的开创性工作，没有现成的理论和方法可以遵循。入河排污口的监督管理涉及管理体制、内容、程序及方法等诸多方面，本文结合工作实践就入河排污口监督管理的若干主要问题进行初步探讨。
１近岸污染的首要原因
　　随着经济社会的发展，城市规模的不断扩大，用水量的持续增大，排入江河湖库的废污水也不断增加。据统计，长江流域年污水排放量已由１９９７年的１８３亿ｔ上升为２０００年的２３４亿ｔ由于沿江（湖）大部分企业排污口和城市综合排污口直接排放污废水，导致全流域水污染呈加重趋势，长江干流岸边污染带长度逐年增加，已接近６００ｋｍ；沿江城市的５００多个主要取水口均已不同程度地受到岸边污染带的影响，一些城市已面临水质型缺水危机。
２监督管理的立法状况
　　《水污染防治法》《河道管理条例》等法规中曾就排污口的管理做出了一些规定。由于这些法规所侧重的是分散性的工业点源治理及河道防洪管理，加之九龙治水体制的制约，可以说，在新水法颁布实施以前没有一部适合水资源保护工作需要的，针对性强，可操作的入河排污口监督管理法规。从而导致入河排污口的设置、变更与水资源保护规划及水功能区划不相适应；导致水资源保护规划及区划所要求的水质及污染物总量控制管理目标无法实施到位；导致地方保护主义盛行、重审批轻管理、水污染大范围反弹的局面出现。
　　新水法着眼于经济社会的可持续发展，总结了原水法实施１０多年来的经验，并针对水资源保护工作中出现的新情况和新问题，确立了一龙管水的水资源管理体制，确立了江河、湖泊的水功能区划制度及排污口监督管理制度，为流域机构及各级水行政主管部门对入河排污口的监督管理提供了法律依据。入河排污口的监督管理是流域水资源保护的一项极其重要和紧迫的工作，把住污水的入口是新时期流域机构和各级水行政主管部门的一项法定职责。以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展，结合新时期水资源保护的需要，根据《中华人民共和国水法》，制定《入河排污口监督管理办法》将入河排污口的监督管理纳入法制化、规范化轨道已是当务之急。据悉，国家已将《入河排污口监督管理办法》纳入立法计划。
３监督管理是水资源保护的重要环节
　　水资源保护不仅仅是一个要求达标排放问题，许多情况下，即使达标也不应允许排放。水资源保护强调手段与目标的协调统一，通过制定流域水资源保护规划及流域水功能区划指导协调全流域水资源的开发、利用与保护，审定水域纳污能力，提出限制排污总量的意见。入河污染物控制总量及削减量指标最终都要分解落实到各个入河排污口上。因此，对入河排污口有效的监督管理是规划及区划实施的重要的基础性工作，是水资源保护，防止水污染的重要环节。“污从口入”，只有流域各级水资源保护管理部门坚决履行法定职责，切实管好了入河排污口，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展才不会成为空话。
４管理体制建设
　　４．１管理体制的设置原则
　　作为水资源保护工作的重要内容之一，入河排污口的管理应按新水法中水资源管理体制之规定，实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。在水利部统一领导下，由长江水利委员会负责水资源保护的综合职能部门—长江流域水资源保护局及流域内县级以上人民政府水行政主管部门（以下统称为管理部门）根据国家授权负责入河排污口的管理。在体制的设置上要吸取水污染防治方面的教训，强化水资源保护流域统一管理，加强主要水域、重要城市和特定区域的流域管理，从体制上制约地方保护主义。
　　４．２入河排污口设置、变更的审批权限
　　在入河排污口设置、变更的审批上，应明确区域管理服从于流域管理。长江流域水资源保护局负责金沙江、长江干流及其一级支流、跨流域调水水源地、巢湖、滇池、洞庭湖、鄱阳湖及其一级支流，跨省（自治区、直辖市）的其他江河、湖泊、水库，国务院批准的大型建设项目设置的排污口，在省际边界河流设置的排污口，长江干流宜昌以上、宜昌至九江、九江以下，每日排放污废水水量分别等于或超过１、２、３万ｔ的入河排污口，排放污废水含有剧Du、致癌物等情形的入河排污口的设置、变更的审批，抄送各属地管理部门备案。
　　其他区域排污口设置与变更由属地县级以上人民政府水行政主管部门审批，报长江流域水资源保护局备案。
　　４．３入河排污口的监督管理权限
　　应坚持以流域统一指导协调下的属地管理原则。长江流域水资源保护局负责全流域入河排污口的统一监督管理，各属地水行政管理部门负责该行政区内入河排污口的统一监督管理。

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