当前我国农村义务教育投入体制局限性分析

摘要：在制度经济学视角下，当前我国农村义务教育投入体制的局限性集中表现在：在改制成本的分担上，把过多的责任推脱给县级财政；在集团利益分配上，使弱势教育集团和整个教育集团的利益水平都下降。从制度安排的过程及运行实践来看，这种局限性源于我国软政权倾向下的随意行政控制。为此，应对我国的教育预算制度和财政转移支付制度等进行相应改革。

    关键词：农村义务教育；投入体制；制度经济学    

    一

    当前我国农村义务教育投入体制是在中央政府的主导下确立的，属于强制性制度变迁。强制性制度变迁有很多优点，但由于统治集团的有限理性、集团利益冲突以及对一致同意原则的违背等因素，国家作为制度变迁的主体常常无法提供有效的制度供给。当前的农村义务教育体制也概莫例外。从制度经济学的角度看，其局限性集中体在现以下两方面：

    （一）在各级政府主体分担创立成本中，违背一致同意原则，使县级财政承担过多的投入责任

    创立成本是制度变革成本的一部分，主要与制度创立者有关。当前农村义务教育投入体制创立中最大最直接的创立成本是因取消教育附加费等而造成的投入缺口的弥补。政府主体是这一制度的创立者。各级政府理应按照一致同意原则，根据财权分担分担这一成本。

    根据国务院发展研究中心的调查，我国自实施义务教育以来，在农村义务教育资金的投资比例中，中央政府负担的部分仅为2％，省和地区（包括地级市）的负担部分合计也只有11％，县和县级市的负担为9％，而乡镇则负担了全部的78％。税费改革后，当前我国农村义务教育则意味着乡镇承担的绝大部分要转移到县级财政。

    但是县域经济的薄弱和分税制改革等使县级财政相当困窘。2003年，县域人均GDP是全国的74.8％，人均GDP小康水平以下的县市占全国县市总数的比例接近64％。县域经济的薄弱使县级财政缺乏稳固而坚实的收入基础。1994年的分税制改革后，财权日渐上移，现在中央财政收入占全国财政总收入的65％左右。2000年的税费改革取消了农业税等部分税源，更是加剧了县级财政的困难，尤其是农业县。此外，现行的财政转移支付制度均等化水平极低。目前，转移支付中1／3税收返还。各地税收返还数额取决于向中央缴纳税收的数量，不取决于各个辖区人口、支出需求等因素。在转移支付的另一部分直接补助中，中央针对农村义务教育安排的专项转移支付不但额度小，而且挤占、截留、挪用时常发生，这种直接转移支付多具有临时性、应急性特点，缺乏制度保障。

    依靠行政强制力把创立成本的绝大部分分摊给县级政府，中央和省级政府却推脱了很多责任。这就暗含着县级政府和上级政府之间由于没有达成一致性协议，而对此制度安排意见不一。这意味着上级政府和县级政府间的委托——代理关系缺乏Ji励，则制度运行的效果注定会大打折扣。首先是制度目标无法实现，县级财政客观上无力完全承担投入责任。这与农村义务教育投入仍然短缺密切相关。其次是县级政府的抵制情绪，容易使教育管理成本升高、教育资源配置效率下降等。这与农村义务教育的资源使用效率低下密切相关。

    （二）在集团利益分配上，既不符合帕累托改进，也不符合卡尔多一希克斯标准，继续维护强势教育集团的利益，削弱弱势教育集团的利益

    虽然当前我国全体人民的根本利益上是一致的，但仍然存在具体利益差别、利益集团和集团利益。就教育领域而言，可以进行如下分类：按照城乡结构分为城市义务教育集团和农村义务教育集团；按照教育的层级结构可以大略地分为高等教育利益集团、中等教育利益集团和初等教育利益集团；按照经济地理可以分为东、中西部义务教育利益集团。在此，把城市义务教育集团、高等教育集团、东部义务教育集团统称为强势教育集团，反之，则称为弱势教育集团。

    制度安排与集团利益分配密切相关。任何一种制度安排都对应一种集团利益格局。制度变迁意味着利益格局的调整。从比较静态经济学和福利经济学的角度看，评价一项新制度安排的标准有两个：帕累托改进和卡尔多一希克斯标准，前者指制度安排为其覆盖下的人提供利益时，没有一个人的利益因此受到损失；后者指尽管新制度安排使其覆盖下的部分人的利益受到损失，但是另一部分人因此而获得的利益大于受损失人的损失，所以从总体上看是合适的。

    从近几年的相关统计资料来看，当前农村义务教育投入体制明显地维护了强势教育集团的利益，削弱了弱势教育集团利益，既不符合帕累托改进，也不符合卡尔多—希克斯标准。

    从义务教育经费支出在城市和农村中的分配来看，从2000年到2004年，农村义务教育支出在整个义务教育支出中的比重不但没有上升，反而有所下降。 2005年其比重有所上升，比2000年的59.61％也仅高出0.78个百分点，相对于农村义务教育的人数比重，畸形的投入结构仍未改变。

    从教育经费支出在不同教育级别中的构成来看，从2000年到2005年，高等学校在教育总支出中的比重由23.35％逐年上升到31.75％，而农村初级中学和农村普通小学的支出比重则不断下降，分别由9.31％、18.43％下降到8.57％、15.96％。2005年，二者下降的趋势有所扭转，比 2004年略有回升，但高等学校的支出比重仍在上升（见表1)。

    从上海、河南、陕西农村中小学生均教育经费支出来看，从2000 年到2005年，农村义务教育投入东中西部地区的结构性扭曲进一步加剧。2000年，上海地区农村中小学生均教育经费支出分别是河南的7.64倍和 7.06倍，是陕西的5.63倍和7.00倍。2005年，这组数据分别为：7.97倍、10.59和6.94倍、8.70倍（见表2)。

    仅仅根据义务教育最低保障线测算，目前我国义务教育财政投入缺口为770亿元，实际上缺口要大得多。相比以前弱势教育集团的利益受到了损害，由此可以判断这不属于帕累托改进。同样，而相比此前强势教育利益集团获得的相对利益水平至少没有下降。即使它所获得的利益水平上升，扭曲的教育集团利益分配格局会牵制整个社会经济的发展，这反过来又会使整个教育的发展缺乏经济的支撑而受到巨大的损失，所以从长远来看，强势教育利益集团获得的利益水平要小于损失。