以问责政府为导向的国家审计制度研究(5)
论文致谢信
2012/2/18
从国家治理的高度来看，国家审计，应走出“账簿”的本位观。不仅仅考虑财政财务信息真实性的评价，更应看到具有较高层次的“受托责任”；未来的国家审计，应从财政财务责任评价，发展到对行政责任的评价，“服务吏治”成为审计领域最耀眼的“亮点”（冯均科，2003）。在美国，GAO在1989年发表的第三份《黄皮书》中，宣称“审计已经成为政府责任性体系的一个组成部分”。评价政府责任以保障责任的充分履行，是国家治理政府所形成责任体系的一个重要目标，这一目标从GAO的更名也得到了证实。从GeneralAccountingOffice到 GovernmentAccountabilityOffice，表明了政府责任的重要性。治国，本质上是社会的治理，人的治理；人治理好了，社会也必然好，国家的价值也就实现了。由于“治国者必先治于民”，对政府以及官员的监督必然成为治国的核心问题。基于国家治理的审计制度，必须从问责意义上将对政府（一级组织）以及其官员的审计监督列入基本职责。
（三）审计权限的转型
在我国采用“行政型模式”的审计体制下，审计机关像其他政府所属部门一样，拥有多种行政处理处罚权。当审计作为国家的一种行政职能后，就天然性地将审计约束政府的权力弱化；审计所获得的是政府可能提供的更多的社会资源与工作便利，所失去的是监督政府的固有刚性。审计充当政府财政“拾遗补漏”的工具，靠查“违纪资金”、“收缴”、“罚没”手段弥补财政管理的不足。尽管“审计风暴”推动了问责政府的进程，但在政府体系内所实行的对审计的管理在某种程度上抵消了审计本来的功效，使问责政府的影响力降低。最近几年，媒体与社会各界对审计的关注，主要来源于审计机关向人大提交的审计报告，而问责政府的呼声也主要是由舆论形成的；值得反思的是，为什么审计界内部的呼声并不是很高？这在一定程度表明，审计本来具有外部性，一旦处在政府框架内，它的问责效率就会下降。本文试图说明的是，审计机关不应过分相信行政权力的力量；在问责政府方面，必须重视审计与人大、司法、媒体、民众多方所形成的合力。
审计权限的转型，重点应放在：
（1）将以对部门的处罚为主变为以对责任官员的处罚为主，彻底铲除产生违规行为的根源；
（2）将重视处（欢迎访问零二七范文网/fAnwEn，范文大全）罚权的运用转变为重改善运行机制，从重审计查处违规的成果转变为重完善管理的制度，将事后的消极查处变为公共机构应有的事前的积极服务；
（3）将重行政手段的使用转变为行政、立法与司法手段的并重，既考虑行政处罚，又要考虑立法的完善、司法的介入等。
（4）其他，如广泛运用审计信息发布权，充分利用公众信息寻找审计线索权等，都应得到重视。
（四）审计资源的整合
在审计机关按专业化分工实施审计项目的条件下，似乎涉及问责政府的工作仅由少数内设机构来完成，这是一种误解。审计一级政府的财政收支可以问责政府，而审计政府行政负责人以及政府各部门的财务收支，同样能够问责政府。事实上，在对国有企业审计中，针对国家产业政策、资产管理政策、市场监管政策、人事管理政策、税收管理政策和财务会计制度等方面在企业中所表现出的重大失误（尤其是面上的问题），均可以问责于政府。如果从这个意义上讲，问责政府的审计功能，并不局限于个别审计部门。问题是，应当如何整合分布在审计机关各个部门的相关资源。可以考虑的方案是：建立一个专门办理问责政府业务的内设机构，负责整理相关资料，寻找法律依据，撰写专项报告，协调内外各个方面的关系。或许，建立在规范的业务流程、单一的信息出口、统一的业务管理之上的问责政府的工作，应当更有效率，更易于采信。
在进行审计资源整合时，不应忘记对外部相关资源的合理、充分利用。审计公告制的推行，可以通过媒体增加舆论的压力，有利于问责程序的进一步实施；审计信息透明化，可以引起公众对审计结果的关注，有利于获取某些新的审计线索；设置审计机关与人大的定期沟通制度，可以获得更多的外部支持。如果审计机关能够更多地挖掘内部与外部的审计资源，就可能更有力地支持问责政府工作。
总之，在人本主义思潮愈来愈流行的当代社会，在国家治理上同样应当考虑“以人为本”；而作为国家治理的工具，审计也应开始“人本化”，在问责政府的未来之路上越走越远。
主要参考文献：
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