以问责政府为导向的国家审计制度研究(4)

问责政府是国家审计的内在功能。在我国古代，“宰夫考其出入，而定刑赏”包含了问责官吏的成分；古埃及和古罗马的“监督官”、古希腊的“审计官”也都不同程度地拥有问责官吏的职责。在国家审计的发展史中，审计与监察存在着千丝万缕的联系；从两种工作相关性上，人们更容易理解审计的问责功能。事实上，某种国家职能的设置本身就是人为的结果，因为它与权力的划分及界定相关；一种国家职能在别的国家可能找不到对应的国家职能，也完全有理由认为这种差异并不能成为否定国家审计本质上包含问责政府的理由。

（三）问责政府的国家审计制度设计

现行的国家审计制度存在着很大的消极性，因为它将国家审计机关定位在“公共财产的守护人”的低层次上。尽管绩效审计考虑了财产的增值以及有效使用问题，但忽略了物化、价值化的评价对象背后所隐藏的“人”的问题。公共资金的违规、低效使用是一种人为的结果，如果不解决人的问题，审计发现的偏离标准的事项会越来越多。以问责政府为导向时，可以从经济事件中看到人，这才抓住了审计的根本。

问责政府的国家审计制度设计重点考虑以下方面：

（1）组织制度设计。独立的审计机构是最基本的要求；基于问责政府的体制安排是：联邦制国家，各级审计机关之间不存在隶属关系①；而实行中央集权制的国家，审计机关可以实行垂直领导。在审计机关外部的领导体制上，从问责的权威性、独立性、有效性考虑，宜由立法机构领导审计机关，实行“立法型审计模式”。

（2）法律制度设计。主要应考虑从法律上规定问责的对象、范围、时限和权限等方面，最关键的一点是，将审计从“查错”导向转到“问责”导向上来。在法律授权方面，究竟有没有处理处罚权以及有多大处理处罚权并不重要，重要的是这种权力是否与审计机构的职责与定位相匹配。按照法律规定问责，既可以为问责提供法律依据，又能规范问责行为，是问责导向下审计制度建设所必需的。

（3）人事制度设计。问责政府对审计人员提出较高的要求，宜采用的方案有：推行职业资格准入制度，限制非专业人员进入审计队伍；实行行业特殊津贴制度，维持审计队伍的稳定性；建立后续教育制度，保证审计人员持续的胜任能力；健全考核激励制度，鼓励问责业绩突出的审计人员；采用审计机关负责人长聘制，消除首席审计官员的后顾之忧；完善审计业务回避制，增强审计人员专业立场的独立性。

（4）作业规则设计。应当考虑建立以问责为导向的新的审计专业规则，为问责作业过程提供技术支持。需要关注的主要问题有：标准化的作业流程；问责路径的选择；以问责为导向的审计作业模式的调整；问责效果的后评估；问责过程中的有关各方的关系协调等。

（5）拨款制度设计。审计经费由审计机关编制预算，立法机构特批后列入政府预算，经费的使用情况由立法机构组织检查；经费不足部分，按正常程序审批并拨付。

问责政府的审计制度建设，应当体现以政府监督为对象、以责任评价为中心、以个人奖惩为归宿的要求。相对于原有的审计制度而言，（欢迎访问零二七范文网/fAnwEn，范文大全）毋需做出过多的调整和较大改革成本的付出，也可以取得相对较好的效果。笔者认为，无论是政府财政审计还是绩效审计，只要能够在法律授权的前提下体现问责政府的目标要求，关键是观念上发生转变，即便审计制度的改进不是很大，也能产生较大的审计影响。不过，在未来的审计发展中，增强审计社会功能的必然选择是建立问责政府导向下的国家审计制度。

三、问责政府导向下我国国家审计制度改革的基本思路

前述分析主要是从审计的一般属性意义上进行的研究，更多地考虑了审计在国家治理中的共性问题，但是这还是不够的。结合我国的特殊国情，基于问责政府导向的要求，笔者提出以下改革我国审计制度的建议：

（一）审计体制的调整

对我国的审计体制，一种评价是：行政型模式的独立性还有不足之处，它具有更浓厚的内部监督色彩（李金华，2001）。以问责政府为导向时，审计面临难以解决的矛盾，即在财政“同级审”条件下，审计向同级政府问责，缺乏必要的独立性，可能使问责流于形式。尽管在改革现行审计体制方面有许多的呼声，但不得不予考虑的问题是，我国社会的民主化基础比较薄弱，人大制度尚不完善，社会转型时期的不确定因素较多，修改现行《宪法》存在程序上、时间上的障碍，因而，至少在近期内还不能对审计体制做出重大的调整。那么，出路在何处呢？以审计机关的“垂直领导”取代现行的地方审计机关的“双重领导”是一个相对比较可行的方案。我国尚处在体制转轨时期，计划经济所造就的中央集权制管理以及大一统的人文思想仍将支撑着强势政府的格局，这使问责一级政府存在着难以克服的困难。如果实现了“垂直领导”，就可以较好地解决“同级审”独立性不足的问题，同时在较大程度上能够节约制度改革的成本。在实行垂直领导体制的条件下，审计经费全部由中央预算解决，切断地方审计机关与地方政府的经济联系，保证以充分的资源支持独立的监督。

（二）审计职责的转变

我国《审计法》（1994）对审计机关职责的规定，基本上局限在只见“事”（财政收支、财务收支）、不见“人”（作为机构的法人与自然人）的层面上。