加快建立我国农业节水保障体系的对策和建议(1)

摘要：全面推进农业节水快速发展的关键是建立适应我国市场经济和现行农业经济体制条件下发展农业节水的保障体系。针对目前制约我国农业节水发展的主要问题，从科学规划、管理体制、投资机制、水价政策、科技创新、技术推广以及政策法规等方面提出了一些意见和建议。

关键词：农业节水 保障体系 建议

　　近年来我国农业节水得到了较快发展，在一定程度上缓解了农业水资源的供需矛盾。但与我国水资源短缺的形势和社会发展的要求相比，农业节水的发展速度和规模仍然严重滞后。关键是没有建立适应现行农业经济体制和市场经济条件下发展农业节水的保障体系。发展农业节水不仅是技术问题，更主要是管理体制和政策问题，涉及用水管理体制和投资机制、水价政策、法律法规、技术创新和观念更新等诸多方面。必须从农业和国民经济可持续发展、水资源可持续利用以及促进农业结构调整、加快农业现代化的高度，充分认识发展农业节水的战略地位和作用。

一、制约我国农业节水发展的主要问题

１．缺乏科学统筹规划

全面规划、合理布局是农业节水健康快速发展的基础。由于以往对农业节水发展战略和客观规律研究不够，在指导和推动农业节水工作中存在着主观性、盲目性。有些地方不考虑当地的自然和社会经济条件，片面强调单项技术，盲目追求“先进技术”，造成一些节水工程高投入、低效益。有些地方对水资源状况不清，对上下游的关系研究不够，没有考虑生态环境用水，盲目扩大灌溉面积及高耗水作物，造成过量引用地表水，超量开采地下水。已经制定的一些农业节水发展规划，由于没能很好地与当地的水资源规划、农业发展规划、生态环境建设规划及国民经济总体规划相协调，往往难以落实。

２．管理体制不适应

①水资源管理不统一。我国《水法》规定，“国务院水行政部门负责水资源的统一管理”，但目前尚未形成统一的管理体制。造成河流的上下游、左右岸、地表水与地下水、取水与排水、清水与脏水的管理不统一，有限的水资源不能得到合理、高效地开发利用。处于上游及靠近河流的地区无节制的引水，不仅浪费了水资源，而且引发土壤次生盐碱化，甚至造成下游河道断流。在下游和距河流较远的地区，由于河水供不应求而大量开采地下水，造成地下水位持续下降，形成一系列生态环境问题。在许多灌区，由于地表水与地下水没能实行统一管理，不同水源的水价政策不协调，致使能有效提高灌区水资源利用效率的井渠结合方式长期难以推开。

②灌区管理体制不适应。目前我国灌区管理体制基本上是事业型的，不能适应市场经济发展的要求。存在的主要问题：一是产权不清。主管部门与灌区及用水者的职责模糊，灌区及用水者只管用不管修，致使国家和各级政府投资建设的工程不能发挥应有的效益，更不能保值增值。二是经营不能自主、经费不能自给。灌区管理单位对灌区工程建设和水量调度缺乏自主权，行政干预较多。目前灌区的主要经济收入是水费，由于水价普遍低于成本，多数灌区入不敷出，不能维持简单再生产。三是灌区用水计量设施不配套，主管部门对灌区用水定额与节水指标没有考核。许多灌区为了增加水费收入而设法鼓励农民多用水。四是灌区管理机构臃肿，增加了灌区负担。五是用水户参与管理的机制尚未普遍建立起来。

３．投入严重不足，投资政策不合理

①投入严重不足。８０年代以来，水利基本建设投资占全国基本建设总投资的比重逐年下降，在水利基本建设投资中灌溉工程的比重也在不断减小，由５０年代的３０％降到１９９４年的１０％。农业实行联产承包责任制以来，地方对农田水利的投资和农民投劳均大幅减少。１９９９年以来，国家大幅度增加了水利投资，但主要用于大江大河整治。据统计，“九五”前３年，我国节水灌溉工程建设总投资约２５０亿元，其中，国家基建投资１０亿元，地方财政投资６０亿元，中央安排专项贷款５３亿元（中央和地方财政贴息３．１６亿元），群众自筹１２７亿元。也就说，在农业节水灌溉工程建设总投资中，国家和地方政府投资占３０％，农民自筹和贷款占７０％。由于农业是弱质产业，广大农民的收入还很低，难以承担全面推进农业节水的投资需求。

②投资政策不合理。从目前国家水利投资政策看，只有电站、大坝和堤防工程能立上项，节水灌溉工程难以立项。１９９７年国务院发布的《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》规定：中央水利建设基金主要用于关系国民经济和社会发展全局的大江大河重点工程的维护和建设。从现行的农田水利投资政策看，国家只投资输水量在１ｍ３／ｓ以上的干、支渠道，其他小型渠道及田间工程由地方配套建设。由于国家投资与地方配套及农民投劳没有形成一体化管理，地方配套资金和农民投劳往往不落实，致使许多灌区形成了“半拉子工程”，国家投资不能发挥应有的效益。此外，由于目前国家和地方政府对农用机井投资很少，主要靠农民投资，致使一些可以实行井渠结合的灌区也不能实行。

４．水价低，水价政策不到位

目前我国农业水价政策主要存在以下三方面问题：一是水价过低。我国现行的供水成本计算只包括供水工程的基本折旧费和运行管理费，没有考虑利润、水资源费等，定价明显偏低。而且目前大部分灌区实行的水价还普遍低于供水成本。在这种情况下，每亩次多灌水１００ｍ３也不过３～５元钱，而相应的节水投资大大超过多交的水费，如何能够调动农民节水投资的积极性？二是地表水和地下水收费政策不统一，不利于区域水资源的高效利用。三是喝“大锅水”问题普遍存在。由于灌区渠系控制及量水设施不配套，不能实行按方收费，普遍实行按面积计收水费。这种水费计收办法不仅不能限制农民多用水，反而使农民产生少灌水吃亏的想法。

５．技术体系不健全，节水灌溉设备不配套

由于多年来科研单位研究开发方向分散、企业');">企业研究开发能力不足以及产、学、研结合不紧密。整体来看，我国农业节水的科技创新能力不足，成果转化率低。原有的技术服务推广体系已不适应农业节水技术普及和推广的要求。目前我国已经建立了门类齐全的节水灌溉设备生产企业，产品数量基本满足需求。但由于生产企业规模小、技术水平低、生产装备及产品质量比较差，没有形成规模化、系列化、标准化生产。据１９９９年水利部质检中心对全国１６个省（市）３５家企业（５０种产品）的随机抽检结果，产品不合格率为４０％左右，说明国产节水灌溉产品质量问题十分突出。

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