浙江省水资源百亿保障工程改革探讨(1)
毕业论文
2014/4/1
摘 要：针对浙江省水利投资现状，提出了水行政主管部门要根据本地水资源开发利用总体规划，提出供水工程的布局、规模、标准、水价等建设管理标准，把整个供水工程推向市场，通过竞争方式确定建设、运营、管理模式，鼓励采取股份制、股份合作制、BOT、TOT等多种方式进行建设和管理，提高水资源百亿保障工程运营效益。
关键词：水资源；BOT； TOT
1 水资源百亿保障工程市场化改革应遵循的原则
1．1 坚持政府推动与市场调节相结合的原则
水资源百亿保障工程作为支撑国民经济和社会发展的重要基础设施，在推向市场的过程中，必须实行政府调控下的准市场运作方式。明确界定政府行为和市场行为，逐步解决政府在供水工程建设与管理中的“越位”、“缺位”和“错位”问题，确立政府在供水市场开发中的主导地位；充分发挥市场对资源配置的基础性作用，引入市场竞争机制，完善水价形成机制，规范供水市场发展。
1．2 坚持社会效益和经济效益相结合的原则
供水工程是基础设施，既有公益性，又有经营性。在推进供水工程市场化改革的过程中，必须坚持社会效益和经济效益统筹兼顾，长远利益与近期利益统筹考虑。
1．3 坚持公开、公正、公平的原则
打破行业垄断，创造适合各类市场主体公平竞争的市场环境，增强竞争的透明度，杜绝暗箱操作。统一政策，建章立制，规范运作，内资外资一视同仁，内企外企平等参与。
1．4 坚持国家、水管单位、投资者三方利益兼顾原则
严格国有水利资产评估，在供水工程经营管理中实现国有水利资产保值增值；坚持与水利工程管理体制改革相结合，积极稳妥推进；科学确定投资回报，维护投资者合法权益。
1．5 坚持正确处理改革、发展与稳定三者关系的原则
既要把发展作为第一要务，从水利行业实际出发，以改革促发展，大胆探索，勇于创新，又要充分考虑各方面的承受能力，把握好改革的时机与步骤，把改革的风险和成本降到最低限度。
1．6 坚持因地制宜，分类实施的原则
结合各类水资源百亿保障工程特点，创新改革思路，多种形式并举，宜股则股，宜租则租，宜卖则卖，不搞一刀切。
2 浙江省水资源百亿保障工程投资模式的选择
2．1 推进水资源百亿保障工程市场化改革
2．1．1 推进水资源百亿保障工程市场化改革，是建立多元化水利投、融资机制的基础
从近几年全省各地供水工程市场化改革的实践来看，把供水工程推向市场，理顺各利益主体的关系，有利于吸引民营资本、外资、金融资本，解决建设资金短缺问题，缓解我省水资源“瓶颈”制约；通过深化供水工程建设与管理制度改革，进一步明晰所有权、放开建设权、经营权、管理权，调动外资、社会资金办水利的积极性。有利于盘活大量的国有供水工程存量资产，提高工程的管理水平，实现水资源百亿保障工程的良性循环。
2．1．2 加大政府调控力度，健全水资源市场调节机制
各级政府要按照把握规划权、控制取水权、放开建设权、搞活经营权、保证水安全的原则，根据经济社会发展规划和当地水资源实际，搞好水资源开发利用总体规划，做好供水工程总体布局，优化配置水资源，为供水工程市场化改革打下基础。对各类供水工程市场主体，严格供水市场准入制度，保证供水安全；加强对工程建设质量、工程运行维护、供水质量、防洪调度等方面的管理，保证供水工程的安全运行。
2．1．3 采取多目标水利工程投资和费用分摊办法，划分经营性资产和非经营性资产
对新建水资源百亿保障工程按照工程设计概算评估总资产，采取多目标水利工程投资和费用分摊办法，划分经营性资产和非经营性资产，具有多种功能的工程只将经营性资产推向市场，单一的供水工程全部资产推向市场。结合各类供水工程的实际， 正确选择BOT、TOT、股份制、特许经营、委托经营、拍卖、租赁和国有独资等产权组合和建设管理形式。
2．1．4 组建国有或国有控股的水务集团或水利国有资产运营公司
妥善解决水利国有资产出资人身份不明的问题。加强水资源百亿保障工程国有水利资产管理，明确供水工程国有资产出资人代表；从开发供水市场的战略高度出发，积极培育具有一定规模的国有或国有控股的水务集团或水利国有资产运营公司，负责供水项目等水利经营性项目的投资和运营，承担国有资产保值增值责任。
2．1．5 对现有的大中型供水工程，应在明晰产权的基础上，区别不同的工程性质进行改革
单纯向城市和工业供水的水利工程，采取拍卖、租赁、股份制、股份合作制等多种形式，通过实行特许经营权招标的方式推向市场。既有公益性又有经营性功能的综合性供水工程，应科学界定经营性资产和公益性资产，把经营性资产剥离后推向市场；公益性资产可通过委托管理、承包管理等形式提高管理水平，降低管理成本。对新建的大中型城市供水工程，按照“谁投资、谁所有、谁经营、谁受益”的原则，放开建设权，搞活使用权，明确收益权。
2．2 对拟建水资源百亿保障工程采用“BOT”投资方式
2.2.1 浙江省民间资金充裕，应用BOT模式市场潜力巨大
BOT模式的概念是由土耳其总理厄扎尔于1984年正式提出的。我国将BOT模式称之为“特许权融资方式”，它具有民营化、全额投资、特许期和垄断经营四个基本特征。BOT是Build-Operate-and-Transfer的缩写，译为“建设-经营-移交”，意指根据合同安排，项目承办者承担建造。
目前浙江省民间资金充裕，2007年中，浙江省各级金融机构人民币存款余额约1万亿元。如此巨大的储蓄余额正在寻求投资目标，发展内资BOT项目无疑具有广阔的前景。同时，内资BOT可以避免或减少外资BOT所具有的许多风险，如政治风险、汇率风险等，极具发展潜力。
2.2.2 水资源百亿工程项目运用BOT融资建设的意义
一是开拓了水利建设融资途径。国家财力的不足和投资体制的改革，使得多渠道筹资进行水利建设成为必然。BOT融资方式的出现，成为水利建设融资的新途径，并为进一步深化水利建设投融资体制改革起到积极的促进作用。
二是减少了国家对水利设施建设的直接负担。BOT运用于经营性水利项目中，可以减少国家对该类水利设施的直接财政投入，有利于集中财力进行大江大河治理和国家重点工程建设。
三是避免了国家的债务风险。BOT项目的贷款风险由私人财团承担，政府亦不须提供项目投资、贷款担保，从根本上避免了国家的债务风险。
四是有利于水利建设技术的引进和创新。BOT项目把融资者、承包商等各方的经济利益联系在一起，致使项目公司常在项目建设中提出并实施富于创造性的技术措施，从而缩短工期，节约资金。
2.2.3 BOT模式开发水资源百亿保障工程的优点
（1）新型的国家水资源开发建设融资手段。
①BOT项目融资是指通过项目的资产、收益作抵押来融资。它的特点非常适用于投资供水、水力发电和污水处理等投资回报稳定的水资源开发利用项目。
②我省部分经济不发达的地区，要大力开发水资源，首先要解决资金来源问题；其次，可以利用资本的杠杆效应，发挥政府有限资本的导向性作用。
关键词：水资源；BOT； TOT
1 水资源百亿保障工程市场化改革应遵循的原则
1．1 坚持政府推动与市场调节相结合的原则
水资源百亿保障工程作为支撑国民经济和社会发展的重要基础设施，在推向市场的过程中，必须实行政府调控下的准市场运作方式。明确界定政府行为和市场行为，逐步解决政府在供水工程建设与管理中的“越位”、“缺位”和“错位”问题，确立政府在供水市场开发中的主导地位；充分发挥市场对资源配置的基础性作用，引入市场竞争机制，完善水价形成机制，规范供水市场发展。
1．2 坚持社会效益和经济效益相结合的原则
供水工程是基础设施，既有公益性，又有经营性。在推进供水工程市场化改革的过程中，必须坚持社会效益和经济效益统筹兼顾，长远利益与近期利益统筹考虑。
1．3 坚持公开、公正、公平的原则
打破行业垄断，创造适合各类市场主体公平竞争的市场环境，增强竞争的透明度，杜绝暗箱操作。统一政策，建章立制，规范运作，内资外资一视同仁，内企外企平等参与。
1．4 坚持国家、水管单位、投资者三方利益兼顾原则
严格国有水利资产评估，在供水工程经营管理中实现国有水利资产保值增值；坚持与水利工程管理体制改革相结合，积极稳妥推进；科学确定投资回报，维护投资者合法权益。
1．5 坚持正确处理改革、发展与稳定三者关系的原则
既要把发展作为第一要务，从水利行业实际出发，以改革促发展，大胆探索，勇于创新，又要充分考虑各方面的承受能力，把握好改革的时机与步骤，把改革的风险和成本降到最低限度。
1．6 坚持因地制宜，分类实施的原则
结合各类水资源百亿保障工程特点，创新改革思路，多种形式并举，宜股则股，宜租则租，宜卖则卖，不搞一刀切。
2 浙江省水资源百亿保障工程投资模式的选择
2．1 推进水资源百亿保障工程市场化改革
2．1．1 推进水资源百亿保障工程市场化改革，是建立多元化水利投、融资机制的基础
从近几年全省各地供水工程市场化改革的实践来看，把供水工程推向市场，理顺各利益主体的关系，有利于吸引民营资本、外资、金融资本，解决建设资金短缺问题，缓解我省水资源“瓶颈”制约；通过深化供水工程建设与管理制度改革，进一步明晰所有权、放开建设权、经营权、管理权，调动外资、社会资金办水利的积极性。有利于盘活大量的国有供水工程存量资产，提高工程的管理水平，实现水资源百亿保障工程的良性循环。
2．1．2 加大政府调控力度，健全水资源市场调节机制
各级政府要按照把握规划权、控制取水权、放开建设权、搞活经营权、保证水安全的原则，根据经济社会发展规划和当地水资源实际，搞好水资源开发利用总体规划，做好供水工程总体布局，优化配置水资源，为供水工程市场化改革打下基础。对各类供水工程市场主体，严格供水市场准入制度，保证供水安全；加强对工程建设质量、工程运行维护、供水质量、防洪调度等方面的管理，保证供水工程的安全运行。
2．1．3 采取多目标水利工程投资和费用分摊办法，划分经营性资产和非经营性资产
对新建水资源百亿保障工程按照工程设计概算评估总资产，采取多目标水利工程投资和费用分摊办法，划分经营性资产和非经营性资产，具有多种功能的工程只将经营性资产推向市场，单一的供水工程全部资产推向市场。结合各类供水工程的实际， 正确选择BOT、TOT、股份制、特许经营、委托经营、拍卖、租赁和国有独资等产权组合和建设管理形式。
2．1．4 组建国有或国有控股的水务集团或水利国有资产运营公司
妥善解决水利国有资产出资人身份不明的问题。加强水资源百亿保障工程国有水利资产管理，明确供水工程国有资产出资人代表；从开发供水市场的战略高度出发，积极培育具有一定规模的国有或国有控股的水务集团或水利国有资产运营公司，负责供水项目等水利经营性项目的投资和运营，承担国有资产保值增值责任。
2．1．5 对现有的大中型供水工程，应在明晰产权的基础上，区别不同的工程性质进行改革
单纯向城市和工业供水的水利工程，采取拍卖、租赁、股份制、股份合作制等多种形式，通过实行特许经营权招标的方式推向市场。既有公益性又有经营性功能的综合性供水工程，应科学界定经营性资产和公益性资产，把经营性资产剥离后推向市场；公益性资产可通过委托管理、承包管理等形式提高管理水平，降低管理成本。对新建的大中型城市供水工程，按照“谁投资、谁所有、谁经营、谁受益”的原则，放开建设权，搞活使用权，明确收益权。
2．2 对拟建水资源百亿保障工程采用“BOT”投资方式
2.2.1 浙江省民间资金充裕，应用BOT模式市场潜力巨大
BOT模式的概念是由土耳其总理厄扎尔于1984年正式提出的。我国将BOT模式称之为“特许权融资方式”，它具有民营化、全额投资、特许期和垄断经营四个基本特征。BOT是Build-Operate-and-Transfer的缩写，译为“建设-经营-移交”，意指根据合同安排，项目承办者承担建造。
目前浙江省民间资金充裕，2007年中，浙江省各级金融机构人民币存款余额约1万亿元。如此巨大的储蓄余额正在寻求投资目标，发展内资BOT项目无疑具有广阔的前景。同时，内资BOT可以避免或减少外资BOT所具有的许多风险，如政治风险、汇率风险等，极具发展潜力。
2.2.2 水资源百亿工程项目运用BOT融资建设的意义
一是开拓了水利建设融资途径。国家财力的不足和投资体制的改革，使得多渠道筹资进行水利建设成为必然。BOT融资方式的出现，成为水利建设融资的新途径，并为进一步深化水利建设投融资体制改革起到积极的促进作用。
二是减少了国家对水利设施建设的直接负担。BOT运用于经营性水利项目中，可以减少国家对该类水利设施的直接财政投入，有利于集中财力进行大江大河治理和国家重点工程建设。
三是避免了国家的债务风险。BOT项目的贷款风险由私人财团承担，政府亦不须提供项目投资、贷款担保，从根本上避免了国家的债务风险。
四是有利于水利建设技术的引进和创新。BOT项目把融资者、承包商等各方的经济利益联系在一起，致使项目公司常在项目建设中提出并实施富于创造性的技术措施，从而缩短工期，节约资金。
2.2.3 BOT模式开发水资源百亿保障工程的优点
（1）新型的国家水资源开发建设融资手段。
①BOT项目融资是指通过项目的资产、收益作抵押来融资。它的特点非常适用于投资供水、水力发电和污水处理等投资回报稳定的水资源开发利用项目。
②我省部分经济不发达的地区，要大力开发水资源，首先要解决资金来源问题；其次，可以利用资本的杠杆效应，发挥政府有限资本的导向性作用。
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