失地农民边缘化的根源何在

　　关键词：农地征用制度，失地农民，边缘化，根源

　　20世纪90年代中期以来，我国工业化、城市化的步伐不断加快，大量农村土地转为非农建设用地，大批农民失去了原本赖以就业和生存的土地，成为新时期出现的一个特殊群体——失地农民。

　　农民失去土地，在一个正处于由传统的农业社会向现代工业社会转型期的国家里，是十分正常而必然的现象。这对于农民来说，也不应当是坏事。因为它为农民提供了告别“面朝黄土背朝天”的传统劳动方式和生活方式，进入他们早已向往的城市社会且分享现代文明的良好机遇。然而，当前我国的绝大多数失地农民在他们的土地转为城市用地的时候，并没有顺利转为城市居民，去开始一种新的美好生活，相反地，却沦为了务农无地、务工无岗、社保无份的流民。

　　很多人说，失地农民是弱势群体。但依笔者看来，失地农民的境况，实在不是一个“弱”字可以概括。因为“弱”只是一个相对概念，与占较大份额社会财富和社会资源的强势人群相比，普通的工人、农民和知识分子都可以说是弱势群体。而失地农民的身份非工非农，其生活方式非城非乡，他们中的多数人近无经济来源，远无生存保障，确切地说，是一种边缘化群体。

　　失地农民其所以被边缘化，原因并不在城市化本身，而是多种制度、多重因素共同作用的结果。现行的农地征用制度、农地产权制度、社会保障制度、村民自治制度的缺陷，以及政府职能错位和农民维权组织缺失等，都是造成这一严重社会问题的根源。

　　一、现行农地征用制度的缺陷是失地农民边缘化的直接制度根源

　　唯物辩证法认为，在一个矛盾的各个矛盾方面中，必有一个主要的矛盾方面。同样，在造成失地农民边缘化的诸多因素中，也有一个主要的根源，这就是现行农地征用制度。之所以这样说，并不因为它直接导致了农民失地的事实，而是由于它从制度理论到制度安排都存在明显的缺陷，正是这些缺陷导致了失地农民利益的严重损失，以至造成失地农民的边缘化。

　　(一)农地征用制度的主要理论缺陷

　　每一项制度都是建立在一定的理论基础之上的。我国现行的农地征用制度建立于新中国成立初期，虽然几经修改，仍然带有浓厚的的计划经济色彩，国家权利至上、政府包办一切等传统观念依旧渗透其中，与当今的市场经济很不协调，而从构成了对失地农民利益的极大侵害。

　　1.土地征收与土地征用概念混淆。土地征收与土地征用是近现代世界各国土地法律中两个极为重要而又并不相同的概念。一般来说，土地征收是指国家根据公共利益的需要而行使公共权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权的行为，他人的土地所有权因征收而消失。它主要针对的是他人的土地所有权。而土地征用是指国家因公共利益的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利的利用，待特定公共事业目的完成时，仍将土地归还其所有者的行为。他所针对的主要是他人的土地使用权。我国现行立法所规定的土地征用事实上引起了土地所有权的变更，即在土地征用的名义下，土地由集体所有变为国家所有，也就是说，我国目前立法上所言的土地征用实际上是土地征收。

　　这种对土地征用与征收不加区分的情况，对于农地产权主体的权益保护十分不利。因为土地所有权与土地使用权的价值相差甚大，作为以土地使用权为指向的土地征用，其补偿理所当然可以比土地征收少得多。这就为农地转用中的低补偿埋下了伏笔。

　　2.“公共利益”界定不清，土地征用目的泛化。农地征用即国家为了社会公共利益的需要，经过法定程序审批，在给予农地产权主体经济补偿后，将非国家所有的土地转为国家所有的行为。这是保证国家公共设施和公益建设用地的重要措施，也是世界各国通行的做法。但是，大多数国家都规定国家征用的权力仅限于惠及全社会的公共目的的需要，而且对于‘公共目的”的范围都作了明确的界定。进行这种限制的原因，是防止国家使用其强大的权力从一部分人手中征用土地来为另一部分人谋取利益。但我国的相关法律，对这个问题的表述却相当笼统。《宪法》第十条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征用”，但对公共利益未作具体解释。土地管理法第43条则规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地，必须依法使用国有土地，包括国家所有的土地和国家征用的属于农民集体所有的土地。”这里的“任何单位和个人”建设用地，无疑包含了企业和个人的经营性用地，这显然已经超出了“公共利益”的范畴，是对农地征用目的的严重泛化。这既不符合国际惯例，也不符合《宪法》规定。农地征用目的泛化，必然带来政府土地征用权的滥用，结果势必导致对农地产权主体，特别是对农民利益的损害。

　　3.不符合市场经济条件下资源配置的基本规则。党的十四大以后，我国已经明确实行社会主义市场经济体制，即主要通过市场来配置生产要素。此后十几年来，市场经济体制在我国逐步深入，资本、劳动力和多数生产资料，包括国家所有的城市土地均已采取市场配置机制。然而，农村集体所有的农村土地，作为稀缺的、不可再生的重要生产资源，却仍旧沿用计划经济条件下的行政性征用和补偿方式，这显然与市场经济体制格格不入。此其一。

　　同一块地，政府从农民手中征用时，只付给按土地的农业用途计算和行政性定价的低廉土地补偿费，而当政府出让给用地者时，收取的却是按经营用途计算和以市场价格为基准的高额土地出让金。也就是说，在农地转为非农建设用地的过程中，征进时是计划经济方式，出让时是市场经济方式，两种体制并行，正好组成一把剪刀，把农地转让的大部分收益收进政府囊中。此其二。