我国农村基础设施投资机制的重构

　　关键词：农村,基础设施,投资机制

　　农村基础设施是指为农村经济社会发展和农民生活提供较长时期服务的设施。根据其所提供的服务功能的不同，包括生产服务设施、生活服务设施和兼有生产与生活服务功能的设施等。总的来看，目前我国农村基础设施的供给与城市相比、与农民的需要相比，还存在着相当大的差距，亟需通过进一步完善投资机制来尽快扭转这一局面。

　　我国农村基础设施投资存在的主要问题

　　财政投资总量不足，投资结构不合理。农村基础设施大多属于公共品，这决定了政府的基本投资主体地位。但据资料显示，改革开放以来，国家财政对农业基建投资数额始终偏低，尤其是20世纪90年代中期以来，财政农业基本建设支出占财政农业支出的比重大多数年份在20%～30%。(王永莲，2005)。而从投资的结构看，仍偏重于大江大河的治理，直接用于改善农业生产条件和农民生活条件的基础设施的投资比例偏小。而大型水利工程和生态建设是城乡共享的基础设施，这种投资当然重要，但并非完全由农民受益，不是纯粹的农村基础设施投入。加之地方政府(尤其是县乡政府)财政困难、缺乏投资能力，这又客观上加剧了农村基础设施投资结构的失调。

　　投资主体单一，且存在职责错位问题。农村基础设施虽大多是公共品，但其中相当一部分属于准公共品。根据公共品理论，这时政府作为唯一投资主体反而不利于投资效率的提高。吸引社会投资加入，既可弥补政府投资的不足，又有利于提高投资效率。然而，我国大部分地区的农村集体经济多已没有能力进行农村基础设施的投资，即使投资，也是采取向农民集资和收费的形式，而这又极易产生加重农民负担的“三乱”问题。至于农民个人投资，一是进入20世纪90年代后，农民增收缓慢，闲置资金较少，收入主要用于个人日常消费或购置家庭固定资产，整体上缺乏投资能力；二是在农民整体收入不高的状况下，有一部分先富裕起来的农民具有投资实力，但由于国家缺乏明确的鼓励农村基础设施投资的政策或法律，造成农村基础设施的产权不明晰，难以保证按“谁投资、谁受益”的原则来运作，进而影响了这部分农民投资的积极性。从民间投资来看，由于农村基础设施投资具有风险大、投资期长、回报率低等特点，再加之缺乏足够的政策、法律支持，决定了利益导向的民间资本一般不愿意向农村基础设施投入。因此，政府事实上成为几乎是唯一的农村基础设施投资主体。

　　投资资金使用分散、投资项目交叉重复现象突出，降低了整体投资效益。由于我国仍处于经济转轨时期，现行的投资政策深受计划经济的影响，支农资金 (包括投资)分属多个政府部门管理，各部门对政策的理解、执行和资金使用要求各不相同，政策之间亦缺乏有机的协调。目前最突出的是发改委、科技部门、财政部门和农口各部门之间，以及各部门内部机构之间，分配管理的资金在分配上还没有形成一个有效的协调机制。资金的多头管理一方面造成重复投资，另一方面加大了管理成本，从而造成资金的浪费。

　　重构我国农村基础设施投资机制的对策建议

　　建设社会主义新农村，实现城乡协调发展，要求基础设施投资的重点逐步转向农村，转向与农民生产生活更直接相关的基础设施上来。为此，一是要加大农村基础设施投资规模，二是要进一步优化农村基础设施投资结构。而现有投资机制肯定是无法承载这一重任的，必须重新构建农村基础设施投资机制。

创新农村基础设施政府投资体制，通过重新合理划分投资职责，强化地方政府的投资主体地位。之所以要强化地方政府，尤其是基层政府的投资主体地位，是因为基层政府在提供与农民生产和生活直接相关的基础设施方面有着天然的优势，可以更容易地作出正确的决策并节省管理成本。但由现行分税制及农村税费改革后形成的财力分配格局所决定，基层政府并无足够的财力履行这一职责。对此，一个直接的解决办法就是根本改革和调整现行财政体制，重新划分财力。但这在短期内肯定难以做到。笔者认为，近期解决此问题的思路有两个：对现行中央财政的转移支付制度进行微调，将上级政府投资权下放节省的资金和一部分现行体制的专项转移支付资金，用于增加对地方的一般财力性转移支付，以此作为地方政府履行投资职责的一部分财力；开辟新的资金来源渠道。目前，土地出让收入在地方政府可用财力中占相当大的比例。有些县、市土地出让金收入已经占到财政收入的35%左右。将土地出让金的一部分用于农村基础设施建设，符合国家“三农”政策方向，是既合情又合理的一种选择。

　　拓宽融资渠道，实现政府主导下的农村基础设施投资主体多元化。解决农村基础设施短缺问题，需要巨大的资金投入，仅靠政府投入肯定是不够的。实际上许多农村基础设施不具有排他性特征，使其引入社会资金在技术条件上成为可能。可供选择的融资方式有： BOT融资方式，即建设—经营—转让融资方式； PPP融资方式，即私人建设—政府租赁—私人经营的方式；发行项目建设债券融资方式；发行彩票融资方式。

　　要拓宽融资渠道，吸引社会资金投入，必须完善现有相关政策法规。首先要改变民间资本投资领域的限制，除关系国计民生的非营利性农村基础设施外，其余方面允许民间资本进入，扫除相关制度障碍。其次，由于大部分农村基础设施投资盈利水平较低，且具有一定公益性质，为增强其投资吸引力，政府可对投资者实行一定的政策优惠。

　　整合各级政府和政府各部门农村基础设施投资资金，形成分工明确、相互制约、管理规范、运转有序的投资资金使用管理机制，提高投资资金使用效益。可考虑将农业基建投资、农业综合开发、水利建设基金、农村小型公益设施、农村基础教育、农村医疗卫生、农村文化体育等方面的用于农村基础设施投资的资金整合在一起，建立农村基础设施支出二级预算科目，再按有关支出项目受益范围的大小，分别划归各级政府预算。各级政府的发改委和财政部门分管规划和预算，项目的立项审批、组织实施等事宜则划归其他相关职能部门。综合经济管理部门不再具体分配投资资金和审批投资项目。