H西蒙行政谚语

1.什么叫行政谚语

它是对传统行政学的批判。

西方行政学界在20世纪2、30年代普遍认为行政学是一门科学，传统行政学家们曾提出一些至今仍为许多行政学者所提到的行政原则。西蒙认为，传统行政学家所提出的每一条行政原则都可以找到另一条看来同样合理的原则，虽然这两条原则导致相反的意见，但是在理论上我们却不能指出哪一条原则是正确的，因此，这些原则如同一般的谚语，虽然他们相互矛盾，但是它们彼此却可以并行不悖，所以这些“行政原则”并非真正的科学原则，他们只能被称之为“行政谚语”（Proverbs），够不上原则着个头衔。

传统的行政学研究方法既然只能得到谚语，而不能得出行政原则，因此在研究方法上就必需寻求新的途径，即只有提出新的研究方法才能建立真正的行政原则，这便是西蒙将传统的行政原则称之为行政谚语的真实含义所在。 西蒙专门以人们常常谈到的“专业分工”、“统一指挥”、“控制幅度”和“根据目标、程序、服务对象、地点划分组织”等四项原则作了具体阐释。

分工原则：分工只是群体工作的本质，组织不论效率如何均需分工，因为两个人不能在同一时间、同一地点做同一项工作，分工只不过是不同的人在同一时间做不同的工作而已，所以分工并不是有效行政的条件；与此同时，专业分工原则与统一指挥原则也是相冲突的。根据前一条原则，学校的会计部门便应该听从其专业上级的指挥，而按照后一条原则，它则应该听从校长的指挥。

在他看来，真正的统一指挥在任何行政组织中事实上都从不存在。 控制幅度原则：该原则显然与另一条人们常提到的组织层次应该力求减少的原则相冲突，缩小控制幅度势必会增加组织层次，同时提出控制幅度数为5、6或任何数字都是缺乏一定理由的。

部门划分：按照目标、程序，服务对象、地点划分组织的原则本身就是相互冲突的而且也没有明确的分辨标准，根据目标划分组织就必须牺牲按照过程、服务对象、地点划分组织的好处。 例如，某市政府的主要机构如民政局、教育局、建设局等是按照工作目标所划分的组织，各局都需要各种相同的总务、会计、统计、普通行政人员等，服务对象都是该市区的全体市民，当然也就失去了根据程序（即按照专业技术）、服务对象或地点划分组织的优点。

再从另一个观点来看，该市的这种依据工作目标而划分的组织同时也都可以被视为是按照程序划分的组织，因为建设、教育等也可以说是达到市政府为市民服务这一总目标的各种方法，因此，一个组织到底属于上述四种组织中的哪一种，这取决于从哪一种观点来看，仅就组织本身则很难说它们绝对属于其中的哪一种组织。

它是对传统行政学的批判。

西方行政学界在20世纪2、30年代普遍认为行政学是一门科学，传统行政学家们曾提出一些至今仍为许多行政学者所提到的行政原则。西蒙认为，传统行政学家所提出的每一条行政原则都可以找到另一条看来同样合理的原则，虽然这两条原则导致相反的意见，但是在理论上我们却不能指出哪一条原则是正确的，因此，这些原则如同一般的谚语，虽然他们相互矛盾，但是它们彼此却可以并行不悖，所以这些“行政原则”并非真正的科学原则，他们只能被称之为“行政谚语”（Proverbs），够不上原则着个头衔。

传统的行政学研究方法既然只能得到谚语，而不能得出行政原则，因此在研究方法上就必需寻求新的途径，即只有提出新的研究方法才能建立真正的行政原则，这便是西蒙将传统的行政原则称之为行政谚语的真实含义所在。 西蒙专门以人们常常谈到的“专业分工”、“统一指挥”、“控制幅度”和“根据目标、程序、服务对象、地点划分组织”等四项原则作了具体阐释。

分工原则：分工只是群体工作的本质，组织不论效率如何均需分工，因为两个人不能在同一时间、同一地点做同一项工作，分工只不过是不同的人在同一时间做不同的工作而已，所以分工并不是有效行政的条件；与此同时，专业分工原则与统一指挥原则也是相冲突的。根据前一条原则，学校的会计部门便应该听从其专业上级的指挥，而按照后一条原则，它则应该听从校长的指挥。

在他看来，真正的统一指挥在任何行政组织中事实上都从不存在。 控制幅度原则：该原则显然与另一条人们常提到的组织层次应该力求减少的原则相冲突，缩小控制幅度势必会增加组织层次，同时提出控制幅度数为5、6或任何数字都是缺乏一定理由的。

部门划分：按照目标、程序，服务对象、地点划分组织的原则本身就是相互冲突的而且也没有明确的分辨标准，根据目标划分组织就必须牺牲按照过程、服务对象、地点划分组织的好处。 例如，某市政府的主要机构如民政局、教育局、建设局等是按照工作目标所划分的组织，各局都需要各种相同的总务、会计、统计、普通行政人员等，服务对象都是该市区的全体市民，当然也就失去了根据程序（即按照专业技术）、服务对象或地点划分组织的优点。

再从另一个观点来看，该市的这种依据工作目标而划分的组织同时也都可以被视为是按照程序划分的组织，因为建设、教育等也可以说是达到市政府为市民服务这一总目标的各种方法，因此，一个组织到底属于上述四种组织中的哪一种，这取决于从哪一种观点来看，仅就组织本身则很难说它们绝对属于其中的哪一种组织。

西蒙是行政学家中运用行为科学理论研究行政管理最有成就的人之一。

（1）西蒙的决策理论的主要观点 ①决策研究与行政学研究 西蒙从以下几个方面阐述了他提出以决策行为去研究行政学的理由： a.传统行政学讨论都只注意“执行”，而不注意行动或做之前的“决策”，但是实际上任何活动都包括决策与做两个方面。 b.实现行政组织目标的实际工作是由组织最基层即操作层的操作人员执行的，但是在操作人员之上的非操作人员在实现组织目标七影响更大。

c.传统行政学者对一个组织的说明大部分都限于说明组织的职责分配与组织的正式权力结构，他们往往不注意组织中其他影响力量与沟通系统。 d.好的或正确的行政行为在本质上是指有效率的行政行为，而决定效率程度最简单的办法是看行政组织中每一个人决策的理性程度。

e.行政活动是用多数人的力量去完成某种工作的活动，要用多数人的力量去完成工作，就必须发展出一种运用组织力量的技术方法，即行政程序，而这种行政程序即决策程序，是指划分组织中每一个人应作哪一部分决策的程序。 ②有限理性与决策准则 西蒙行政决策理论的最大特点在于他基于“理性”概念发展其理论。

西蒙驳斥了古典经济学理论，认为经济人具有“客观理性”或“绝对理性”并且能够使利益最大化的观点，提出以“有限理性”代替“绝对理性”。西蒙的理论观点主要是通过客观理性—“经济人”假设与有限理性—“行政人”假设的对比来予以描述的。

在他看来，知识的不完备性、预见未来的困难性以及备选行为范围的有限性，决定了“客观理性”在实际行动中是不存在的，人类行为所依赖的既不是古典经济学家所谓的“客观理性”，也不是弗洛伊德所讲的“非理性”，而是介于理性与非理性之间的“有限理性”，任何组织和个人都只能被视为一个具有学习及适应能力的体系，而不应被看做是一个绝对理性的体系。因此，西蒙主张用“行政人”来取代“经济人”，而“行政人”的基础便是“有限理性”。

正是基于对客观理性—“经济人”假没和有限理性—“行政人”假设的认识和分析，西蒙提出了他关于决策准则的看法：应该用“令人满意的”准则取代“最优化”准则。西蒙认为，既然所谓的“客观理性”或“绝对理性”事实上并不存在，那么就不应该把建立在“绝对理性”基础之上的“最优化准则”作为决策的准则；相反，在决策时由于没有求得“最优化”的才智和条件而只能满足于“令人满意的”这一准则。

令人满意的决策准则，具体地说，是指在决策时决定一套标准，用来说明什么是令人满意的最低限度的备选方案，如果拟采用的备选方案满足了或者超过了所有这些标准，那么这个备选方案就是令人满意的。此外，西蒙还指出，按照令人满意的准则进行选择时，有时进行选择的标准本身也可以加以变动。

③行政决策过程 西蒙认为，决策决不只限于从几个备选方案中选定一个这样一种行动，而是包括几个阶段和涉及许多方面的整个过程。在他看来，决策过程包括四个阶段：第一阶段被他称之为“情报活动”，其任务是探查环境，寻求要求决策的条件；第二阶段被他称之为“设计活动”，其任务是设计、制定和分析可能采取的备选行动方案；第三阶段被他称之为“抉择活动”，其任务是从可供选择的各种备选方案中选出一个适用的行动方案；第四个阶段被他称之为“审查活动”，其任务是对已经作出的抉择进行评价，这第四个阶段有时也被称之为执行决策任务的阶段。

西蒙认为，尽管这四个阶段缺一不可，但是对于一个优秀的行政管理人员来说，这四个阶段并不具有同等的重要性，其中，关键性的是前两个阶段，后两个阶段次之。 应当指出的是，西蒙对整个决策过程的四阶段划分只是在一般意义上来说的。

他认为，在实际的决策活动中，诸阶段是相互交织的。一般地说，“情报活动”先于“设计活动”，而“设计活动”又先于“抉择活动”。

但是，阶段循环的实际情况却要复杂得多，制定某一特定决策的每一个阶段，其本身就是一个复杂的决策制定过程。 ④行政决策的类型与技术 西蒙在《管理决策新科学》一书中对其决策分类的思想作了进一步发展，并且依据组织活动的类型和决策所采刚的技术不同，将决策分为程序化决策和非程序化决策两种类型。

西蒙认为，一个组织的全部活动可以分为两类：一类是重复出现的例行活动，另一类是尽管不是重复出现的且不能用对待例行公事的办法来加以处理但却往往又比较重要的非例行活动。有关前一类活动的决策是经常反复的并且有一定的结构，所以，这类决策可以建立一定的程序，当这类活动重复出现时予以应用，不必每次都作出新的决策，这类决策因而被称之为程序化决策；而关于后一类活动的决策是新出现的并且不能程序化，所以这类决策被称之为非程序化决策。

针对上述这两种不同类型的决策，西蒙分别从传统的和现代的两个方面阐述了它们各自所使用的决策技术。西蒙认为，就程序化决策技术而言，程序化决策的传统技术包括由组织成员的实际知识、习惯性技能和操作规程等集体记忆构成的习惯，与习惯紧密相关的标准操作程序以及在标准操作规。

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