以问责政府为导向的国家审计制度研究(2)

按“诺思悖论”，国家的出现及其存在是基于保护个人权利和节省交易费用的需要（欢迎访问零二七范文网/faNwEn，范文大全），而一旦国家建立，国家权力将本能性地扩张，进而侵蚀毫无抵抗力的个人权利。诺思悖论告诉人们，国家作为一种制度安排具有双重性，既有利于经济增长，又可能阻碍经济发展，而这种双重性实际上与统治者的双重约束有关。交易费用的约束促使统治者选择比较有效率的产权结构，而竞争的约束促成统治者选择对自己有威胁的利益集团可能获益的无效率的产权结构。在这里，统治者的个人选择在行使公共权力时变为了政府的公共选择。依据公共选择理论，统治者是经济人，个人参与政治活动的目的也是追求个人利益最大化，也以成本—收益分析为根据（方福前，2000）。统治者同时作为一个自然人的双重人格，可能致使公共选择失误，引起政府失灵或政治失败。因而，政府问题核心仍然是在“人”的问题上。

在此，可以勾廓出来一条基于国家存在的委托代理关系：人民是国家的细胞，它是初始的委托人；它将治理国家的权力交付给政府，由政府的首领通过组阁在完成层层的复杂的委托代理程序后实施对国家的治理。由于人民的整体只是一个抽象的概念，在人民整体行使委托权存在成本约束与技术障碍的情况下，只能从人民的个体中选举产生一部分代表，代理人民行使实际的委托权，这时，立法机构出现，在上述委托代理关系中增加了重要的一环。而这一环的存在，在一定程度上因信息传递必然发生衰减与失真的规律作用，使公意也未必能在人民的代理人的选举中得以完全体现。

（二）政府责任的政治设计

如果说，政府运作是在行使职权，那么，它就必然存在着义务。构建政府时人们的关注点集中在权力配置上；政府运行时人们的关注点主要集中在责任履行上。将政府的责任定位在“为了社会幸福”是一种最古朴的理解。

当然，对政府责任的理解最有代表性的当属亚当。斯密。因为，在亚当。斯密看来，国家只是起一个“守夜人”的作用（卢现祥，2003）。政府应当对市场采取不干预的政治与经济策略，在“看不见的手”发挥作用的纯自然状态下，只要不存在市场失灵，政府就没有必要进行干预。在这种观念下，政府的责任是极为有限的。然而，值得特别注意的是，在现代民主国家，任何行政机构均应对代表人民的立法机构承担一定的责任；这种责任可以分为政治责任、行政责任、法律责任和经济责任四部分（文硕，1996）。可以看出，政府责任随着社会文明与民主化进程正在不断地扩充。

政府的政治责任是通过政府对内对外所承担的社会角色来体现；这种政治责任是指为维护法定客体利益应当实施的作为。政府的政治责任可以反映为建立有效的国家机器并恰当地使用，具体表现为，设置暴力与宣传机构，巩固现行的制度安排，维持社会秩序，（欢迎访问零二七范文网/fAnwEn/lwzxx，范文大全）保卫国家安全等。政府在政治责任中更多地强调强制力，它所提供的公共物品主要集中在治安服务上。

政府的行政责任是通过政府的执法行为来体现；这种行政责任是指在依法行政过程中政务决策的适度“作为”。政府的行政责任可以描述为正确行政（“ 作为”或“不作为”符合法律）、适度决策（“作为”的程度符合常规）、公开信息（“作为”状况的信息应当透明）。政府是公共物品的提供者，它的基本职能是服务，而管制则是在矫正市场失灵时采用的补充手段。一旦存在管制，寻租机会将产生。在学术研究中，大多数寻租文献把政府看作是创造和分配租金的主要工具（方福前，2000）。按照AOKrueger（1974）在《寻租的政治经济学》中的说法，“这些管制导致各种形式的租金，以及人们经常为这些租金而展开竞争。”在政府责任的履行中，行政责任最受关注。拥有一般行政职权的公务人员，都有机会滥用权力设租寻租；解决政府腐败问题，首先应解决好行政责任的设计与考核问题。

政府的法律责任是通过法律界定的，它表现了法律给予政府执政所划定的权力边界。这种法律责任是指依据法律对政府“应当作为”与“不应作为”的要求。对政府这一庞大机器的控制必须借助法律来实现；洛克对此的解释是：“政府所有的一切权力，既然只是为社会谋幸福，因而不应该是专断的和凭一时高兴的，而是应该根据既定的和公布的法律来行使；这样一方面使人民可以知道他们的责任并在法律范围内得到安全和保障，另一方面也使统治者被限制在他们的适当范围之内，不致为他们所拥有的权力所诱惑，利用他们本来不熟悉的或不愿承认的手段来行使权力，以达到上述目的。”在政府法律责任层面上，体现了“以法制权”的政治思想；几乎政府的全部行政行为，只要属于执法属性上的，无不例外。