省直管县对县域经济发展的影响及对策-经验交流材料-
经验交流材料
2011/8/20
省直管县对县域经济发展的影响及对策
日前，财政部公布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，提出2012年底前在我国大部分地区推行省直接管理县财政改革，通过政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面的改革，实现省财政与市、县财政直接联系。我们认为，这种“扁平化”的财政体制改革有利于逐步完善中央、省、县（市）三级财政体制，是扩权强县的突破口，是当前我国县域经济发展的新契机。
县域经济是我国国民经济的基本单元，县域农村是我国最大的潜在内需所在，发展县域经济对我国经济的发展具有举足轻重的作用。据统计，目前全国共有2070个县域经济体，其国土面积占全国的95%，其总人口占全国的74%，其地区生产总值占全国的60%，其财政收入占全国的24%。全国已转移的农村劳动力中，县域经济体吸纳了65%。县域经济是城镇经济与农村经济的结合部，是工业经济与农业经济的交汇点，特殊的区位和特殊的部门功能决定了县域经济在我国城镇化和工业化进程中的特殊地位。因此，做大做强县域经济，不但是扩大内需应对当前国际金融危机的客观要求，而且对于统筹城乡经济社会发展、妥善解决我国“三农”问题、全面建设小康社会都具有重要的现实意义。
在党的十七届三中全会“决定”以及中央一号文件中都多次提出，要扩大县域发展自主权，增强县域经济发展活力。应该注意到，当前我国县域经济发展活力不够的一个重要原因，就是“市管县”体制下县级政府权责不对等、经济管理权较弱、自主发展的空间较小。兴起于上世纪八十年代初的“市管县”体制适应了当时的经济发展背景，通过提升市的地位促进了要素集聚和市县之间的经济协调，在增强中心城市对农村发展的带动以及加强管理等方面曾发挥过积极作用，一定程度上打破了城乡分割、条块割裂的局面。但随着经济社会的发展以及市场经济体制的不断完善，其弊端也逐渐显现：
一是过多的行政层级造成管理效率低下，出现“市卡县”现象。“市管县”体制增加了行政管理的层级，导致信息传递速度的降低和信息失真风险的扩大，上情难以及时准确地下达下情也难以及时准确地上达，影响行政效率。而且，行政管理的层次增加必然导致更多的政府干预，不利于市场作用的充分发挥。
二是城市偏向导致市与县争利，出现“市刮县”现象，县域发展机能弱化。“市管县”体制实际上是缩小了县级政府的自主权，而扩大了市级政府的管理权限，带有明显的城市偏向性。社会经济资源主要被市所汲取，县只能听命于市，县域地位被矮化，发展机能弱化。
三是县乡财权与事权不对称，县乡财力弱化。在“市管县”体制下，县域财政的财源结构单一，财政实力弱。同时财权与事权不对称，财权及财力向上集中，事权及责任不断下移，县级财政处于“小斗进，大斗出”的尴尬境地，个别地市成了县财力的“抽水机”。转移支付制度不完善，中央财政和省市级财政对县乡财政转移支付的规模较小，分配不规范，各种转移支付形式之间缺乏协调。
四是“小马拉大车”的城乡格局使市难以带县。在我国现有的地级市中，除了一部分本身经济实力较强、对周边县具有天然的辐射带动作用的市以外，还有很大部分是在“合并、升格”的大趋势中通过行政指定的方式形成的，经济实力有限，辐射带动作用不强，出现“小马拉大车”的局面，有些市级政府基本上无暇顾及所辖县域经济发展。
由于“市管县”体制的上述问题，使得我国的县域经济发展面临县域城镇化载体不发达、县域产业体系不完善、县域财政体制不健全、县域金融体制不配套以及县域建设人才缺少集聚机制等方面的突出问题。因此，当前促进县域经济的发展迫切需要进行制度创新，从管理体制上对县域经济“松绑”，“扩权强县”以促进县域经济发展。我们认为，当前“省直管县”的财政体制改革是扩权强县的突破口，应以此为契机，进一步推进扁平化放权式改革把县域经济做强。
县域经济是我国国民经济的基本单元，县域农村是我国最大的潜在内需所在，发展县域经济对我国经济的发展具有举足轻重的作用。据统计，目前全国共有2070个县域经济体，其国土面积占全国的95%，其总人口占全国的74%，其地区生产总值占全国的60%，其财政收入占全国的24%。全国已转移的农村劳动力中，县域经济体吸纳了65%。县域经济是城镇经济与农村经济的结合部，是工业经济与农业经济的交汇点，特殊的区位和特殊的部门功能决定了县域经济在我国城镇化和工业化进程中的特殊地位。因此，做大做强县域经济，不但是扩大内需应对当前国际金融危机的客观要求，而且对于统筹城乡经济社会发展、妥善解决我国“三农”问题、全面建设小康社会都具有重要的现实意义。
在党的十七届三中全会“决定”以及中央一号文件中都多次提出，要扩大县域发展自主权，增强县域经济发展活力。应该注意到，当前我国县域经济发展活力不够的一个重要原因，就是“市管县”体制下县级政府权责不对等、经济管理权较弱、自主发展的空间较小。兴起于上世纪八十年代初的“市管县”体制适应了当时的经济发展背景，通过提升市的地位促进了要素集聚和市县之间的经济协调，在增强中心城市对农村发展的带动以及加强管理等方面曾发挥过积极作用，一定程度上打破了城乡分割、条块割裂的局面。但随着经济社会的发展以及市场经济体制的不断完善，其弊端也逐渐显现：
一是过多的行政层级造成管理效率低下，出现“市卡县”现象。“市管县”体制增加了行政管理的层级，导致信息传递速度的降低和信息失真风险的扩大，上情难以及时准确地下达下情也难以及时准确地上达，影响行政效率。而且，行政管理的层次增加必然导致更多的政府干预，不利于市场作用的充分发挥。
二是城市偏向导致市与县争利，出现“市刮县”现象，县域发展机能弱化。“市管县”体制实际上是缩小了县级政府的自主权，而扩大了市级政府的管理权限，带有明显的城市偏向性。社会经济资源主要被市所汲取，县只能听命于市，县域地位被矮化，发展机能弱化。
三是县乡财权与事权不对称，县乡财力弱化。在“市管县”体制下，县域财政的财源结构单一，财政实力弱。同时财权与事权不对称，财权及财力向上集中，事权及责任不断下移，县级财政处于“小斗进，大斗出”的尴尬境地，个别地市成了县财力的“抽水机”。转移支付制度不完善，中央财政和省市级财政对县乡财政转移支付的规模较小，分配不规范，各种转移支付形式之间缺乏协调。
四是“小马拉大车”的城乡格局使市难以带县。在我国现有的地级市中，除了一部分本身经济实力较强、对周边县具有天然的辐射带动作用的市以外，还有很大部分是在“合并、升格”的大趋势中通过行政指定的方式形成的，经济实力有限，辐射带动作用不强，出现“小马拉大车”的局面，有些市级政府基本上无暇顾及所辖县域经济发展。
由于“市管县”体制的上述问题，使得我国的县域经济发展面临县域城镇化载体不发达、县域产业体系不完善、县域财政体制不健全、县域金融体制不配套以及县域建设人才缺少集聚机制等方面的突出问题。因此，当前促进县域经济的发展迫切需要进行制度创新，从管理体制上对县域经济“松绑”，“扩权强县”以促进县域经济发展。我们认为，当前“省直管县”的财政体制改革是扩权强县的突破口，应以此为契机，进一步推进扁平化放权式改革把县域经济做强。
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